|
Реферат: Исполнительная власть РФ (Административное право)
Дальневосточный государственный Университет
Юридический институт
Заочный факультет
Кафедра государственного
и административного права
Сущность и значение исполнительной власти в системе государственной
власти
Курсовая работа
Студентки II курса
4 семестр заочного факультета
юридического института ДВГУ
Луниной Ирины Николаевны
Научный руководитель: ассистент
Буйначева Татьяна Александровна
Владивосток
1999 г.
СОДЕРЖАНИЕ
Введение.
1. Государственное управление, сущность и особенности.
2. Механизм исполнительной власти.
3. Соотношение исполнительной власти и государственного управления.
Заключение.
Список литературы.
В В Е Д Е Н И Е
В условиях проводимых в России преобразований в политической,
экономической и социальной сферах перестраивается и исполнительная власть,
по-прежнему выполняющая огромный объем работы в сфере управления
государственными делами.
Конституция Российской Федерации 1993 г. закрепила в качестве принципа
конституционного строя разделение власти на законодательную, исполнительную
и судебную.
Исполнительная власть является одной из самостоятельных и независимых
властей и представляет собой совокупность полномочий по управлению
государственными делами, включая полномочия подзаконодательного
регулирования, полномочия внешнеполитического представительства, полномочия
по осуществлению различного рода административного контроля, а также иногда
и законодательные полномочия, и систему государственных органов, которые
осуществляют вышеперечисленные полномочия. Проблема определения
содержания исполнительной власти приобрела особую остроту в связи с
формированием звеньев исполнительной власти и их практической
деятельностью.
В связи с тем, что Конституция 1993 г. отказалась от термина
государственное управление, который широко используется в законодательстве
многих стран и долгие годы употреблялся и у нас в конституционном и
административном законодательстве, и вместо него введен новый термин –
исполнительная власть, актуальным является вопрос о соотношении
государственного управления и исполнительной власти.
Названные задачи определяют содержание курсовой работы, в которой
раскрывается сущность понятий государственного управления и исполнительной
власти, организационно-правовой механизм функционирования исполнительной
власти как самостоятельной ветви единой государственной власти и
рассматривается взаимосвязь и соотношение государственного управления и
исполнительной власти.
Курсовая работа написана на основе положений Конституции Российской
Федерации 1993 г., и действующего российского законодательства, в т.ч.
Указа Президента РФ от 14.08.96 г. «О системе федеральных органов
исполнительной власти», а также исследований данной проблемы в
зарубежной и отечественной литературе, где наибольший интерес представляют
работа Г. Брэбана «Французское административное право», статья А. Ф.
Ноздрачева «Основные характеристики исполнительной власти по Конституции РФ
1993 г.» (Государство и право. 1996. № 3) и научно-практическое пособие
доктора юр. наук профессора Ю. Ф. Тихомирова «Исполнительная власть в
Российской Федерации».
Для наглядной иллюстрации взаимосвязи между различными звеньями
государственного управления, структуры и механизма исполнительной власти
использованы схемы из альбома А. П. Коренева и Д. Ф. Богатова
«Административное право».
1. Государственное управление, сущность и особенности.
Термин государственное управление широко используется в отечественной и
зарубежной научной литературе. Более 70 лет он употреблялся и в России,
давая тем самым конституционные основания для выделения данного вида
государственной деятельности.
Конституция Российской Федерации 1993 года отказалась от этого термина.
Вместо него в оборот внедрен новый термин — исполнительная власть. В
соответствии со ст. 10 Конституции Российской Федерации 1993 г.
государственная власть осуществляется на основе разделения на
законодательную, исполнительную и судебную. Эти три ветви государственной
власти самостоятельны, не подчинены друг другу, однако должны находиться во
взаимосвязи и взаимодействии. Разделение функций между органами
законодательной, исполнительной и судебной власти способствует достижению
взаимного сдерживания и равновесия между этими функциями, каждая из которых
должна исполняться соответствующими органами государственной власти
самостоятельно.
Соответственно в рамках государственной деятельности происходит
«разделение труда» по осуществлению государственных задач и функций. До 80-
х годов оно предполагало, что и находило свое конституционное выражение в
Конституции РСФСР 1978 г., выделение органов государственной
законодательной власти (так назывались Советы всех уровней), органов
государственного управления и судебных органов.[1] Каждый из них был
призван осуществлять тот или иной вид государственной деятельности
(законодательную, исполнительную и административную, судебную
соответственно).
Место и роль государственного управления в механизме «разделения труда»
определялись следующими характеристиками:
- исполнительно-распорядительным характером;
- наличием специальных субъектов, обобщенно обозначаемых как
исполнительно-распорядительные органы государственной власти или
органы государственного управления;
- непосредственным оперативным руководством хозяйственной, социально -
культурной и административно - политической деятельностью
(непосредственность такого рукоьодства обусловлена тем, что именно в
ведении органов государственного управления находилась основная масса
объектов собственности, выражая тем самым качество государства как
собственника основных средств производства);
- подзаконностью, т. к. государственное управление осуществляется на
основе закона, вторично по отношению к законодательной
деятельности.[2]
Такова обобщенная характеристика государственного управления, к которой
можно добавить и некоторые иные специфические его признаки, в числе
которых:
- вертикальность (субординационность, иерархичность) системы
исполнительно-распорядительных органов; реализация принадлежащих этим
субъектам юридически-властных полномочий в административном, т.е. во
внесудебном порядке;
- предусмотренная действуюшим законодательством возможность
администротивного правотворчестоа (сочетание правоприменения с
правоустановлением);
- включение в механизм (систему) государственного управления не только
исполнительно-распорядительных органов, но и всех иных звеньев
управленческого аппарата (например, администрации государственных
предприятий) и т.п. [3]
Таким образом, приведенные характерные признаки государственного
управления позволяют сделать следующие выводы:
> Во-первых, государственное управление и осуществляющие его функции
государственные органы есть составная часть единого механизма
государственной власти.
> Во-вторых, государственное управление различными сторонами
государственной и общественной жизни не является исключительной
функцией исполнительного аппарата государства. В этом процессе
активно участвуют и другие субъекты единой государственной власти
при осуществлении ими организационных или управленческих функций.
При этом главное в содержании управляющего воздействия состоит не
столько в принятии соответствующих решений (например, законов), а в
их реализации, т.е. в строгом проведении в жизнь содержащихся в них
юридически-властных требований, а это и есть процесс исполнения. При
зтом не имеет принципиального значения, кто является субъектом
принятия соответствующего решения — законодательный либо
исполнительно-распо-рядительный орган. Государственное управление
может быть присуще и общественным организациям или их органам в
случае делегирования им исполнительно-распорядительных полномочий со
стороны государства, также как и судебным органам, например,
председателям суда при руководстве судом.
Схематично субъектов государственного управления можно представить в
следующем виде:
Схема 1. Субъекты государственного управления.
Виды субъектов
|Государственные |Органы местного |Общественные и иные |
|органы |самоуправления |негосударственные |
| |(муниципальные органы) |формирования, наделенные |
| | |соответствующими полномочиями |
|Органы | | | |
|законодательной |Органы | | |
|(представительной) |исполнительной |Дума, |Общественные |
|власти (в основном |власти |Муниципальный |организации |
|при осуществлении |(основной |комитет и т.п. |(ДНД, товарищеские |
|внутриорганизационной|субъект | |суды и т.п.) |
|работы) |управления) | | |
| | | | |
|Органы судебной власти|Прокуратура (при |Глава местного|Иные |
|(преимущественно при |осуществлении |самоуправления|негосударств.|
|решении |внутриорганизационных | | |
|внутриорганизационных |вопросов) | |объединения |
|вопросов) | | | |
Источник: Коренев А. П., Богатов Д. Ф. Административное право.
Альбом схем. М. 1996. С. 10
Государственное управление характерно по своему функциональному
назначению не только для Российской Федерации в ее современном виде и,
конечно, не только для периода развития нашего государства вплоть до
распада Советского Союза. В своих основных проявлениях государственное
управление непременно присутствует в механизме воздействия на общественную
жизнь западных государств, где государственная власть базируется на иных
социально-политических и экономических основах. Имеется в виду прежде всего
господство рыночнык отношений. Так, по признанию видного теоретика
французского административного права Г.Брэбана, и в подобных условиях вся
управленческая сфера имеет ярко выраженный публично-правовой характер, т.е.
государственное содержание; государственное управление осуществляет функции
текущего управления, представляя собой государственную деятельность по
управлению.[4]
2. Механизм исполнительной власти.
В связи с тем, что вместо термина «государственного управления» стал
употребляться термин «исполнительная власть», в механизме государственной
власти был осуществлен переход от «разделения труда» к «разделению
властей». Для исполнительной власти характерны следующие признаки:[5]
1. Исполнительная власть представляет собой относительно самостоятельную
ветвь единой государственной власти Российской Федерации, тесно
взаимодействующую с законодательной и судебной ее ветвями. Разделение
властей нельзя абсолютизировать, доводя дело до признания полной
независимости каждой ветви. Все они взаимосвязаны, что однако, не
должно приводить к подмене одной ветви власти другой, как это было в
начале 90-х годов, к вторжению законодательной власти в сферу
исполнительной власти и наоборот.
2. Исполнительная власть самостоятельна только к функционально-
компетенционном смысле. Ее функции связаны с практической реализацией
законов в общегосударственном масштабе, для чего используется
определенная часть государственно-властных полномочий. Другая часть
таких полномочий приходится на долю законодательной и судебной
властей. Следовательно, исполнительную власть можно характеризовать в
качестве подсистемы в рамках системы единой государственной власти или
же ее механизма. Действующим законодательством фиксируются функции и
компетенция не самой исполнительной власти, как государственно-
правового института, а субъектов, реализующих ее на том или ином
уровне государственной организации (например, статус федеральных и
региональных органов исполнительной власти).
3. Отличительным признаком исполнительной власти является то, что власть
реализуется в общегосударственном масштабе и в качестве специфической
государственной функции правоприменительного (правоисполнительного)
характера.
4. Исполнительная власть олицетворяется в деятельности специальных
субъектов, наделенных исполнительной компетенцией. Таково одно из
непременных требований разделения властей. Соответственно
исполнительная власть представлена в государственно-властном механизме
органами исполнительной власти. Федеральные органы исполнительной
власти и органы исполнительной власти субъектов федерации образуют
единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ст. 77
Конституции Российской Федерации). Таковы четко определенные
конституционные границы, необходимые для понимания субъектной
характеристики исполнительной власти.
5. Исполнительная власть в соответствии с Конституцией Российской
Федерации организуется и осуществляется на началах федерализма. Это
означает, что конституционным или законодательным путем проводится
разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными
исполнительными органами и аналогичными органами субъектов федерации.
Важная роль при этом принадлежит Федеративному договору и иным
договорам о разграничении предметов ведения и полномочий.[6]
6. Исполнительная власть не может отождествляться с административной
властью. Подобное отождествление неправомерно, так как
административная власть, как правило, связывается с реализацией
полномочий внесудебного, т.е. административного принуждения.[7]
Однако, административное принуждение является лишь одним из средств
достижения целей, стоящих перед исполнительной деятельностью.
7. Исполнительная власть характерна тем, что в непосредственом
распоряжении ее субъектов находятся все наиболее существенные атрибуты
государственной власти: финансы; важнейшие средства коммуникации;
армия и иные воинские формирования, милиция, службы внутренней и
внешней безопасности, исправительно-трудовые учреждения и т.п.
Концепция исполнительной власти, принятая Конституцией РФ 1993 г.
принципиально отличается от положений, содержащихся в ранее действовавшей
Конституции РСФСР 1978 г. Суть введенных изменений заключается в том, что
Президент в настоящее время, будучи главой государства, не является главой
исполнительной власти и высшим должностным лицом.[8] По идее, как это
сделано, например, во Франции, в этом случае Правительство и все другие
органы исполнительной власти должны обладать большой степенью
самостоятельности в осушествлении государствеино-управленческой
деятельности, независимости от Президента.[9] Однако особенность Российской
Фелерации заключается в том, что, формально закрепляя самостоятельность
исполнительной ветви власти, Конституция предоставляет такие полномочия
Президенту, которые позволяют определять содержание и сущность деятельности
исполнительной власти. Более того, некоторые федеральные органы
исполнительной власти непосредственно подчинены Президенту. Поэтому о
самостоятельности исполнительной власти можно говорить лишь с большой долей
условности.[10]
Органы исполнительной власти по территориальному масштабу
подразделяются на:[11]
. федеральные;
. субъектов Федерации;
. территориальные;
. межтерриториальные;
Система федеральных органов исполнительной власти определяется Указом
Президента РФ от 14.08.1996 г. «О системе федеральных органов
исполнительной власти» и Указом Президента РФ от 14.08.1996 г. «О структуре
федеральных органов исполнительной власти» и состоит из Правительства РФ,
федеральных министерств, государственных комитетов РФ, федеральных служб
России, российских агенств, федеральных надзоров России.[12]
Взаимосвязь различных звеньев федеральных органов исполнительной власти
можно представить в виде схемы:
Схема 2. Федеральные государственные органы исполнительной власти.
|Правительство РФ |Президент РФ |Система федеральных |
| | |органов исполнительной |
| | |власти |
| | | | |
| | | | |
|Министерства |Государственные |Федеральные службы |Агенства и др. |
| |комитеты | |органы |
| |
|Территориальные (региональные) федеральные органы) |
Источник: Коренев А. П., Богатов Д. Ф. Административное право.
Альбом схем. М. 1996. С.27
Можно выделить систему (аппарат) исполнительной власти, которую
составляет совокупность государственных органов, обозначаемых в качестве ее
субьектов, а также организационный механизм ее реализации.
Постоянно действующим организационным фактором механизма исполнительной
власти являются находящиеся на различном иерархическом уровне
исполнительные органы общей компетенции (например, Правительство Российской
Федерации, администрация области и т.п.). Остальные звенья такой системы
непостоянны, видоизменяемы (например, министерства, государственные
комитеты и пр.). Они могут в ряде случаев вообще не существовать (например,
возникновение на базе бывших министерств государственных концернов, не
являющихся государственными органами), хотя из механизма государственного
управления они не «изымаются». В таком же аспекте можно квалифицировать
роль, например, различного рода структурных подразделений исполнительных
органов, их территориальных звеньев, а также должностных лиц. Все это —
«рабочий механизм» исполнительной власти, служащий целям лучшей ее
организации и фуниционирования. Аппарат исполнительной власти помимо
органов общей компетенции включает в свой состав также отраслевые,
межотраслевые, надзорные, территориальные и иные звенья государственно-
управленческого механизма. Но одновременно все эти звенья в совокупности
составляют систему субъектов государственного управления. [13]
3. Соотношение исполнительной власти и государственного управления.
Изложенные в п.1. и п.2 курсовой работы характерные признаки и
особенности понятий «государственное управление» и «исполнительная власть»
дают необходимую основу для решения вопроса о соотношении исполнительной
власти и государственного управления. Ранее подобный вопрос нс возникал, т.
к. государственное управление отождествлялось с исполнительно-
распорядительной деятельностью. Сейчас он актуален в силу того, что термин
«исполнительно-распорядительная деятельность»» уже не применяется в
нормативно-правовых актах различной юридической силы.
Тем не менее государственное управление — реальность, без которой не
может работать государственно-властный механизм. Система «разделения
властей» исходит из того, что каждая ветвь единой государственной власти
реализуется в деятельности их субъектов. Но в Конституции и действующем
аконодательстве Российской Федерации ничего не говорится об исполнительной
деятельности: субъекты этой деятельности приведены, а характер ее не
определен. По мнению авторов учебника «Административное право Российской
Федерации»[14] государственное управление по своему назначению
представляет собой вид государственной деятельности, в рамках которого
практически реализуется исполнительная власть. Исполнительная власть
является по существу политико-правовой категорией, в то время как
государственное управление — организационно-правовой.
Следовательно, государственное управление практически осуществляется в
рамках системы государственной власти, базирующейся на началах разделения
властей. Исполнительная власть как проявление единой государственной
власти, приобретает реальный характер в деятельности особых звеньев
государственного аппарата, в настояшее время именуемых исполнительными
органами, а по существу являющимися органами государственного управления. В
подобном смысле государственное управление, понимаемое как исполнительно-
распорядительная деятельность, не противопоставляется реализации
исполнительной власти, понимаемой как деятельность субъектов этой ветви
власти.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что понятие «государственное
управление» — более широкое по сравнению с исполнительной властью.
Последняя в известном смысле производна от государственного управления. Она
призвана определить объем и характер государственно-властных полномочий,
реализуемых в процессе государственно-управленческой деятельности. С другой
стороны, государственное управление — это и есть тот вид деятельности,
который направлен на практическую реализацию исполнительной власти.
Исполнительная власть по существу составляет содержание деятельности по
государственному управлению, выражая прежде всего ее функциональную
(исполнительную) направленность.
Соответственно все субъекты исполнительной власти одновременно являются
звеньями системы государственного управления. Однако обратное неверно: не
все такого рода звенья могут быть субъектами исполнительной власти в ее
конституционном смысле, т. к. иначе придется признать в качестве таковых,
например, администрацию государственного предприятия, или учреждения, либо
концерна и т.п., таких звеньев системы государственного управления, которые
находятся за пределами действия принципа разделения властей.
Таким образом, суть проблемы исполнительной власти и ее соотношения с
государственным управлением не должна сводиться к подмене одних терминов
другими. Государственно-управленческая деятельность всегда была
необходимой, и сохраняется в качестве таковой в наши дни. Главное
заключается в обязательных изменениях форм и методов этой деятельности,
диктуемых условиями общественного развития в переходный период.
Известно, что в дореформенный период государство являлось собственником
почти 95 процентов всех средств производства, различных объектов
непроизводственного назначения и управляло ими непосредственно. В подобных
условиях существенно расширялась масштабность государственно-управленческой
деятельносги. Сложилось строго централизованная система, олицетворяющая
всесильность управленческого аппарата.
Сейчас происходят процессы, свидетельствующие об известном уменьшении
удельного веса государственного управления некоторыми областями жизни,
прежде всего экономикой. Исполнительная власть в ее государственно-
управленческом понимании в известной мере «отказывается» от функций
непосредственного управления, характерного для условий безраздельного
господства государственной собственности, т.е. почти полного обобществления
всех сфер жизни. На этой основе проявляется тенденция становления системы
государственного регулирования.
З А К Л Ю Ч Е Н И Е
Изложенные в курсовой работе положения и исследования дают возможность
в заключении сделать следующие краткие выводы:
1. Исполнительная власть, согласно Конституции РФ, является самостоятельной
ветвью государственной власти, основное назначение которой – организация
исполнения актов законодательной власти и других нормативных актов.
2. Механизм исполнительной власти включает всю систему органов
государственной власти, призванную обеспечивать ее фактическую и
юридическую реализацию на всей территории РФ, которая образуется: -
федеральными органами государственной власти (согласно Указу Президента
РФ «О системе федеральных органов исполнительной власти» от 14.08.96 г.
это Министерства РФ, государственные комитеты РФ, федеральные службы
России, российские агентства, федеральные надзоры России);
- органами исполнительной власти субъектов Федерации;
- органы исполнительной власти, формируемы субъектами Федерации
самостоятельно.
Высшим органом исполнительной власти является Правительство РФ.
3. Государственное управление, под которым понимается специфический вид
государственной деятельности (исполнительно-распорядительная
деятельность), отличный от ее других проявлений (законодательной,
судебной), не противопоставляется исполнительной власти, понимаемой как
деятельность субъектов этой власти. Их взаимосвязь заключается в том, что
государственное управление представляет собой вид деятельности, в рамках
которого практически реализуется исполнительная власть. Следовательно,
правомерен вывод о том, что понятие государственное управление более
широкое, чем понятие исполнительная власть, и последняя является его
производной.
С П И С О К Л И Т Е Р А Т У Р Ы
1. Конституция Российской Федерации. М. , «Юридическая литература», 1993.
2. Указ Президента РФ от 14.08.1996 г. «О системе федеральных органов
исполнительной власти».
3. Указ Президента РФ от 14.08.1996 г. «О структуре федеральных органов
исполнительной власти».
4. Указ Президента РФ от 06.09.1996 г. «Вопросы федеральных органов
исполнительной власти».
5. Сборник законодательства по конституционному (государственному) праву
Российской Федерации. Ростов-на-Дону. «Феникс». 1997.
6. Брэбан Г. Французское административное право. М., 1988.
7. Кашанина Т. В., Кашанин А. В. Основы российского права. М. 1997.
8. Князев С. Д. Административное право. Владивосток. 1997.
9. Коренев А. П., Богатов Д. Ф. Административное право. Альбом схем. М.
1996.
10. Ноздрачев А. Ф., Тихомиров Ю. А. Исполнительная власть в РФ. Научно-
практическое пособие. М. 1996.
11. Ноздрачев А. Ф. Основные характеристики исполнительной власти по
Конституции РФ. 1993. // Государство и право. 1996. №3.
12. Плехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право
Российской Федерации. М. 1997.
-----------------------
[1] См.: Плехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное
право Российской Федерации. М. 1997. С.5
[2] См.: Коренев А. П., Богатов Д. Ф. Административное право. Альбом схем.
М. 1996. С. 7
[3] См.: Плехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное
право Российской Федерации. М. 1997. С.8
[4] См.: Брэбан Г. Французское административное право. М., 1988. С.30.
[5] См.: Плехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное
право Российской Федерации. М. 1997. С.13
[6] См.: Конституция Российской Федерации. М. «Юридическая литература».
1993. С. 11
[7] См: Князев С. Д. Административное право. Владивосток. 1997. С. 47.
[8] См.: Ноздрачев А. Ф., Тихомиров Ю. А. Исполнительная власть в РФ.
Научно-практическое пособие. М. 1996. С. 6.
[9] См.: Брэбан Г. Французское административное право. М., 1988. С.41.
[10] См.: Кашанина Т. В., Кашанин А. В. Основы российского права. М. 1997.
С. 167.
[11] См.: Коренев А. П., Богатов Д. Ф. Административное право. Альбом схем.
М. 1996. С. 26.
[12] Указ Президента РФ от 14.08.1996 г. «О системе федеральных органов
исполнительной власти».
[13] См.: Ноздрачев А. Ф. Основные характеристики исполнительной власти по
Конституции РФ. 1993. // Государство и право. 1996. №3. С. 34.
[14] См.: Плехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное
право Российской Федерации. М. 1997. С.17
Реферат на тему: Источники конфликтов в сфере исполнительной власти
РОССИЙСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ ДРУЖБЫ НАРОДОВ
ИНСТИТУТ ДИСТАНТНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
Факультет: ЮРИДИЧЕСКИЙ
Дисциплина: административная юстиция
КОНТРОЛЬНАЯ РАБОТА № 2
Тема: «Источники конфликтов в сфере исполнительной власти»
Студентка: Криницына Анастасия
Александровна, 3 курс.
Студенческий билет № 1032006505
Шифр ЮЮ_06_33с_012
г.Березники
2003 г.
П Л А Н
1. Виды конфликтов в сфере исполнительной власти
2. Конфликт по вине физического или юридического лица
3. Конфликт по вине органа исполнительной власти, должностного лица.
Виды конфликтов в сфере исполнительной власти
Прежде чем выделить виды конфликтов в сфере исполнительной власти
необходимо определить из каких отношений они возникают. К этим отношениям
относятся административно-правовые.
Административно-правовые отношения – это урегулированные нормами
административного права общественные отношения, складывающиеся в сфере
исполнительной власти. Административно-правовые отношения являются
разновидностью правоотношений вообще, поэтому они обладают всеми
свойственными им общими признаками. В то же время они имеют свои
особенности.
Важнейшие из них следующие:
. обязанности и права сторон этих отношений связаны с
деятельностью государственной администрации;
. в этих отношениях одной из сторон выступает субъект
административной власти (орган, должностное лицо,
негосударственная организация, наделенные государственно-
властными полномочиями);
. данные отношения чаще всего возникают по инициативе одной из
сторон;
. в случае нарушения административно-правовой нормы нарушитель
несет ответственность перед государством;
. разрешение споров между сторонами, как правило, осуществляется в
административном порядке (хотя за последние годы все больше и
больше таких споров рассматривается судами).
Существует значительное разнообразие административных правоотношений.
В зависимости от целей деятельности отношения могут быть регулятивными или
охранительными; наиболее известная разновидность последних – деликтные.
Большая часть административных правоотношений – это властеотношения
(вертикальные), но в некоторых из них элемент власти не присутствует
(горизонтальные). Разновидностями горизонтальных отношений могут служить
действия нескольких органов по подготовке и изданию совместного решения,
соглашения (административные договоры) между ними по организационным
вопросам.
В реальной жизни отношения между должностным лицом (органом
исполнительной власти) и гражданином, юридическим лицом строятся не всегда
по модели, предусмотренной правовыми нормами и могут приводить к
конфликтным ситуациям.
Есть два вида конфликтных правоотношений "должностное лицо –
гражданин, юридическое лицо".
Первое возникает в результате совершения гражданином либо юридическим
лицом правонарушения - административного, дисциплинарного, уголовного,
гражданско-правового. Мелкое хулиганство, приход на работу в нетрезвом
состоянии, грабеж, убийство другого человека, нарушение организацией норм
законодательства - эти деяния гражданина, организации нарушают как интересы
отдельных людей, так и общее благо, публичный, государственный интерес.
Второй вид конфликтной ситуации возникает когда нарушения вызваны
действиями органов исполнительной власти, которые могут быть выражены в
незаконных действиях или бездействии органов исполнительной власти либо
конкретных должностных лиц.
Конфликт по вине физического или юридического лица
В случаях если лицом совершено правонарушение государство борется с
такими нарушениями по собственной инициативе, в силу собственной
обязанности, не дожидаясь чьей-либо жалобы. В таком случае возникает
поименное по субъектам правоотношение "должностное лицо (орган
исполнительной или судебной власти) - гражданин" конфликтного характера.
Это правоотношение - вертикальное, представляющее отношение власти и
подчинения.
В этом случае источником конфликта является нарушением правовых норм
за которое лицо привлекается к ответственности. Фактическим основанием для
наступления административной ответственности является нарушение правовых
норм, охраняемых административными санкциями, - административное нарушение
(административный деликт). Оно может быть совершено виновно и невиновно.
Действующее законодательство закрепляет принцип, что индивидуальные
субъекты (граждане, должностные лица) несут ответственность только за
виновные действия – административное правонарушение. Что же касается
организаций, то они отвечают за ряд административных нарушений независимо
оттого, виновны ли они. Субъекты, решающие вопросы об их ответственности,
не обязаны выяснять, доказывать наличие вины. Организации в таких случаях
несут ответственность за то, что правило нарушено, за то, что произошло.
Это называется объективным вменением.
Источником конфликта по вине физического или юридического лица
является проступок. Проступок – факт реальной действительности.
Объектом административного проступка являются общественные отношения.
Определенные деяния потому признаются антиобщественными и запрещаются под
угрозой применения административных взысканий, поскольку они причиняют вред
существующим общественным отношениям. Объектом административного проступка,
а следовательно и источником, считается не всякое, а лишь такое
общественное отношение, которое охраняется административным взысканием.
Административный проступок причиняет вред какому-то конкретному
общественному отношению, охраняемому административной санкцией, -
непосредственному объекту проступка. Законодательство в ряде случаев
признает непосредственным объектом предмет посягательства как элемент
конкретного общественного отношения (телефон-автомат, домашнее животное,
посевы и т.д.).
Конфликт по вине органа исполнительной власти, должностного лица
Не редко источником конфликта в сфере исполнительной власти служат
нарушения вызванные действиями органов исполнительной власти, которые могут
быть выражены в незаконных действиях или бездействии органов исполнительной
власти либо конкретных должностных лиц.
Такой конфликт можно назвать (в отличие от конституционного, трудового
и др.) административным конфликтом. Он имел место на протяжении всей
истории существования административной власти. Административный конфликт
имеет сущностные черты и вызывается, с одной стороны, злоупотреблением
властью и попранием прав зависимого человека со стороны должностного лица,
с другой стороны - обидчивой природой человека, его природной
неспособностью быть в постоянной гармонии с другими людьми и особенно с
начальством.
Однако, чтение Н. Макиавелли, этого величайшего наблюдателя
управленческой действительности, позволяет придти к выводу, что
административные конфликты чаще всего провоцируются сверху (Макиавелли Н.
Государь. Рассуждения о первой декаде Тита Ливия. М., 1996).
Поводов для административных конфликтов бывает много.
Часто они возникают по вине должностных лиц, злоупотребляющих властью.
Нередко поводом для таких конфликтов бывает неправильное понимание
гражданами своих прав, полагающих, что должностные лица действуют
незаконно, и ошибочно оценивающих ситуацию. Конфликты должностных лиц и
граждан могут возникать на основе конфликта правовых норм, содержащихся в
законе и подзаконном акте.
Административный конфликт возникает и развивается в административно-
правовом отношении, которое является длящимся. Сначала это правоотношение
выступает как коллизионное на основе претензии гражданина на определенное
социальное благо (помощь, поддержку, признание права), которое должностное
лицо отказывается признать. Иначе говоря, в коллизионном правоотношении
налицо отказ должностного лица удовлетворить притязание гражданина. Правами
обладают обе стороны. Возникшая коллизия может быть преодолена с помощью
переговорного процесса.
Административное правоотношение "должностное лицо - гражданин"
складывается на этом этапе пока как отношения сотрудничества, как
горизонтальные отношения. Коллизионное правоотношение "должностное лицо -
гражданин" переходит в конфликтное, когда стороны не приходят к согласию и
каждая из сторон продолжает оказывать другой противодействие. Наконец, одна
из сторон, а именно гражданин либо организация, принимает решение просить
помощи и вмешательства третьей стороны, которая сможет разобраться в
конфликте и принять по нему справедливое решение.
Правоотношение "должностное лицо - гражданин" конфликтного типа
складывается как правоохранительное и вертикальное, выражающее неравенство
субъектов. Хотя обе стороны обладают правами, должностное лицо (орган
исполнительной власти) имеет прерогативу принятия таких односторонних
решений в отношении гражданина, которые имеют предметный характер и связаны
с материальными, организационными, финансовыми и иными социальными благами.
Так, начальник ГТС может дать указание на отключение телефонной связи
какого-либо гражданина в случае не внесения в сроки оплаты за пользование
телефоном. Такое указание может быть справедливым, может быть незаконным,
то есть нарушать субъективные права гражданина. Подобное указание может
быть преступным, т.к. пользование телефоном будет за взятку передано
другому гражданину. Но одно бесспорно: если переговоры гражданина с
начальником ГТС не устранили возникших разногласий, то очевидно, что
1) коллизионное правоотношение "должностное лицо - гражданин"
трансформировалось в конфликтное;
2) горизонтальное отношение сотрудничества перешло в вертикальное, в
котором орган власти реализует властные полномочия с целью лишить
другую сторону соответствующего социального блага.
Подобное незаконное деяние, нарушающее субъективные права граждан и
порождающее конфликтное правоотношение "должностное лицо - гражданин",
русские административисты еще во второй половине XIX - начале XX веков
назвали удачным термином "административная неправда" (И.Т.Тарасов,
В.Ф.Дерюжинский и др.).
Административная неправда представляет собой основание для обращения
гражданина за помощью к третьей стороне, которой может быть
административный орган или суд.
Какие основные признаки характеризуют административную неправду?
Прежде всего, "административная неправда" проявляется в действиях
должностных лиц, которые нарушают субъективные права граждан. По характеру
проявления эти действия могут быть активными и выражаться в актах, от
которого должностному лицу следовало воздержаться. Например,
электроконтролер по поручению управдома, не предупредив жителей квартиры,
отключил электрический свет за искажение показаний счетчика. Возможны и
обратные случаи: должностное лицо не исполнило лежащей на нем обязанности.
Другой пример: администрация предприятия пригласила на работу гражданина,
которому в гарантийном письме обещала в течение года предоставить квартиру,
но не выполнила своего обещания. "Административную неправду" составляют
также управленческие действия должностных лиц, которые обременяют
подчиненных им по работе граждан обязанностями ultra legem (больше
положенного законом). Например, руководитель отдела, питая антипатию к
сотруднику, использует его главным образом для командировочных поездок и не
трогает других, в особенности тех, кто находится в родственных отношениях с
влиятельными людьми.
Административная неправда проявляется в действиях должностных лиц,
которые нарушают не только субъективные права, но и справедливые интересы
граждан. Субъективное право гражданина и его законный интерес - не одно и
то же.
Сущность субъективного права заключается в гарантированной правом
возможности не только свободно пользоваться определенным социальным благом,
но и требовать, чтобы органы управления содействовали в этом. К таким
правам относятся право на образование, на получение пенсии.
Законный интерес - это тоже благо для конкретного гражданина, прямо не
закрепленное законом, но в беспрепятственном пользовании которым гражданин
может опираться на поддержку государства. Так, гражданин заинтересован в
том, чтобы детская площадка, находящаяся около его дома, не превращалась
другими жильцами дома в место сушки белья.
"Административная неправда" - широкое понятие, охватывающее не только
административные правонарушения, но и правонарушения по службе, за которые
государственный служащий ( должностное лицо ) отвечает в дисциплинарном
порядке. В федеральном законе от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ "Об основах
государственной службы в Российской Федерации" указывается в п. 5 ст. 14:
"Государственный служащий несет предусмотренную федеральным законом
ответственность за действия или бездействие, ведущее к нарушению прав и
законных интересов граждан"
И административные правонарушения, и дисциплинарные правонарушения
такого рода представляют собой посягательства на права и свободы граждан.
Это особого вида посягательства на права и свободы граждан с использованием
служебного положения. Это - правонарушения лиц, которые вследствие
предоставленных им государством организационно-распорядительных и
административно-хозяйственных полномочий находятся в особом положении по
отношению как к государству, так и к гражданам (сотрудникам), подчиненным
им или зависимым от них. По этим соображениям административная неправда,
как совокупность действий и бездействия, ведущих к нарушению субъективных
прав граждан, относится к должностным правонарушениям в которых отсутствует
состав уголовного преступления. Важно подчеркнуть, что нарушение
должностным лицом субъективного права есть вместе с тем нарушение закона.
Анализируя административную неправду как социальное явление нужно
отметить такое его свойство, как визуальная неуловимость для третьих лиц.
Это свойство особенно характерно для административной неправды, имеющей
место в служебных отношениях. Так называемая "дедовщина" есть грех не
только чисто военный, обнаруженный в советской армии в 70-80-х годах. Эта
моральная болезнь фактически в СССР в эти годы охватила многие гражданские
учреждения, в которых работник, имевший свое независимое мнение и не
боявшийся его высказывать, несмотря на свои хорошие профессиональные
качества, подвергался жестким притеснениям со стороны руководства и его
ближайшего окружения. Подобные неправомерные действия должностного лица не
заключали в себе очевидным образом какого-либо проступка. С формальной
стороны они выступают как законные действия, являющиеся результатом
реализации должностным лицом своих полномочий. Но фактически такие
действия должностных лиц являются результатом их злоупотребления властью и
нарушают права граждан.
Визуальная неуловимость административной неправды для третьих лиц
способствовала выработке в дореволюционной науке административного права
неправильного мнения, что подобные действия должностных лиц не охватываются
административной, дисциплинарной и уголовной юстицией
Однако "административная неправда" только внешне облекается в форму
законных действий, но по существу нарушает субъективные права гражданина
(государственного служащего) и способствует, таким образом, возникновению
спорного управленческого правоотношения, в котором одна сторона
(должностное лицо) считает свои действия правильными, другая же сторона
(гражданин) оценивает эти действия как невыполнение или дурное с точки
зрения закона выполнение служебных обязанностей.
Нарушение, связанное с реализацией гражданином своих субъективных прав
в сфере государственного управления, представляет собой устойчивое по
времени действие, охватывающее относительно длительный период. По словам
известного русского административиста И.Т.Тарасова, это - "длящаяся
неправда", порождающая длящееся административное правонарушение. Так,
неправомерный отказ паспортно-визовой службы в регистрации конкретному
гражданину нарушает Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 г. "О праве
граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места
пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", Конституцию РФ и
порождает длящуюся административную неправду, которая до момента
регистрации создает для ущемленного в правах гражданина определенные
социальные неудобства.
Несомненно, что виновные действия должностных лиц, нарушающих права,
свободы и интересы граждан, подлежат отмене и у гражданина должны быть
гарантии их отмены. Французский административист М.Ориу в книге "Основы
публичного права", писал по этому поводу: "Личные права, которые были с
трудом отвоеваны у произвола и у привилегий, находятся под постоянной
угрозой контратаки; необходима их гарантия". Одну из таких гарантий закон
предоставляет самой административной власти, другую - самому гражданину
СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ:
1. Бахрах Д.Н. Административное право России. Учебник для вузов. – М.:
Издательство НОРМА (издательская группа НОРМА-ИНФРА·М), 2000.
2. Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Проблемы теории. Воронеж,
1998.
3. Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы.
- М.: Издательство НОРМА (издательская группа НОРМА-ИНФРА·М), 20001.
4. В.Е. Усанов Проблемы формирования административной юстиции в России
| |
