|
Реферат: Муниципальное право (Право)
МОСКОВСКИЙ ГУМАНИТАРНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ
Нижнекамский филиал
Р Е Ф Е Р А Т
по дисциплине: «Муниципальное право»
На тему: «Характеристика основ местного
самоуправления»
Студент: группы ЮЗ-21
Нижнекамск – 2000
П Л А Н :
I Основы муниципального права 3
II Местное самоуправление 5
1. Органы местного самоуправления 6
2. Основы деятельности местного самоуправления 7
3. Полномочия местного самоуправления 8
4. Гарантии правомочий местного самоуправления 8
III. Приложение: 10
Выдержки из Конституции Российской Федерации 10
IV. Литература 13
Основы муниципального права
Понятие муниципального права сравнительно новое для отечественного
государство ведения. Слово «муниципалитет» происходит от латинского
«municipium», так в эпоху римской республики назывались города,
пользовавшиеся правами самоуправления. В настоящее время муниципалитет –
это избираемое городское или сельское самоуправление.
Понятие «муниципальное право РФ» характеризует вполне
самостоятельное правовое образование в системе права РФ, хотя и не
относиться к числу основных отраслей права. Таким образом, муниципальное
право можно определить, как право местного самоуправления. Местным
самоуправление называется организация власти на местах, предполагающая
самостоятельное решение населением вопросов местного характера и
управление муниципальной собственностью. Местное самоуправление
осуществляется гражданами путем различных форм прямого волеизъявления, а
также через выборные и другие органы местной власти.
Все отношения, возникающие в процессе организации и действие
местных органов управления, и призвано регулировать муниципальное право. В
частности оно регулирует:
выбор населением организационных форм самоуправления, его
структуры, формирования соответствующих органов;
управление муниципальной собственностью, хозяйством, формированием
и исполнением местного бюджета;
осуществление органами местного самоуправления отдельных
государственных полномочий, переданных им в соответствие с законодательными
и правовыми актами федеральных органов власти и органов власти субъектов
федерации;
реализацию органами местного самоуправления конституционного права
на судебную защиту, на компенсацию расходов, возникающих в связи с
возложением на них дополнительных расходов, а также в связи с
неправомерными действиями органов государственной власти.
Местное самоуправление
Местное (муниципальное) самоуправление – одна из демократических
основ системы управления обществом и государством, важнейший структурный
элемент устройства власти в РФ. Пункт 2 статьи 3 Конституции РФ гласит:
«Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы
государственной власти и органы местного самоуправления». Статья 12: «В
Российской Федерации признается и гарантируется местное
самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий
самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов
государственной власти».
Таким образом, местное самоуправление – это одна из форм реализации
народом принадлежащей ему власти, предполагающая самостоятельное решение
населением (под свою ответственность) вопросов локального значения,
владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. В
соответствии со статьями 130 Конституции РФ местное самоуправление
осуществятся:
. Через референдумы, выборы, собрания и сходы;
. Посредством выборных и других органов местного самоуправления.
Основные направления муниципальной деятельности характеризуются
функциями местного самоуправления. Перечень полномочий органов
самоуправления (под полномочиями мы будем понимать правовое выражение их
деятельности) позволяет выделить следующие основные функции:
. обеспечение участия населения в решении местных дел (ст.131)
. управление муниципальной собственностью (ст. 132)
. обеспечение развития соответствующей территории
. охрана общественного порядка (ст.132)
. защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных
Конституцией РФ (ст. 133)
. обеспечение потребностей населения в социально-культурных,
коммунально-бытовых и иных услугах
К принципам местного самоуправления относятся следующие
основополагающие принципы:
. самостоятельность решения населением всех вопросов местного
значения;
. организационное обособление местного самоуправления в системе
управления обществом и государством;
. многообразие организационных форм осуществления местного
самоуправления;
. соразмерность полномочий местного самоуправления материально-
финансовым ресурсам.
Органы местного самоуправления
Анализ статей 3,12, а также главы 8 Конституции РФ показывает, что
местное самоуправление, его органы не входят в систему государственной
власти. Правда, они могут наделяться отдельными государственными
полномочиями, участвовать в осуществлении государственных функций. И в этом
качестве представляют собой государственно-властные органы, деятельность
которых по реализации им полномочий подконтрольна государству. К органам
местного самоуправления относятся:
Представительные органы самоуправления:
. Собрания, сходы граждан (в основном в небольших населенных
пунктах);
. Главы местного самоуправления (глава администрации, мэр, и
т.д.);
. Местная администрация, подконтрольная главе местного
самоуправления;
Основы деятельности местного самоуправления
Территориальная основа местного самоуправления – это городские и
сельские поселения. Однако оно осуществляется и на других территориях с
учетом исторических и иных местных традиций (район, сельский округ, и
т.д.).
Деятельности органов местного самоуправления основана на
действующей Конституции и на правовых актах субъектов РФ, а также на основе
положений местных представительских органов.
Экономическая основа местного самоуправления – муниципальная
собственность, к ней относятся жилищный фонд, нежилой фонд, бюджетные и
внебюджетные средства, и т.д. Органы местного самоуправления имеют свою
экономическую и финансовую базу, формируют бюджет, устанавливают местные
налоги и сборы.
Полномочия местного самоуправления
Полномочия местного самоуправления, которые реализуются населением
непосредственно, а также через выборные и другие органы местного
самоуправления, включают: собственные полномочия местного самоуправления, а
также отдельные государственные полномочия, переданные им государством.
Глава местного самоуправления непосредственно или через образуемые
им органы осуществляет управление муниципальным хозяйством, распоряжается
имуществом и т.д. Издает постановления и распоряжения в пределах своих
полномочий.
Представительный орган местного самоуправления утверждает бюджет,
устанавливает налоги и сборы, утверждает программы развития и т.д. Также
осуществляют контроль за деятельностью главы администрации.
Органы местного самоуправления организуют исполнение законов РФ,
указов Президента, правовых актов субъектов РФ, на территории которых они
находятся.
Гарантии правомочий местного самоуправления
Гарантии правомочий служат для того, чтобы обеспечить правовыми
средствами самостоятельность органов местного самоуправления в решении
местных вопросов и обеспечить условия для наиболее полной реализации прав
местного самоуправления.
Конституция РФ закрепляет, что местное самоуправление в пределах
своих полномочий самостоятельно, и устанавливает следующие положения:
. органы местного самоуправления не входят в систему органов
государственной власти;
. изменение границ территорий, в которых осуществляется местное
самоуправление, допускается с учетом мнения населения;
. структура органов местного самоуправления определяется население
самостоятельно.
В целях защиты прав местного самоуправления и создания
благоприятных возможностей для их наиболее полной реализации Конституция РФ
(ст. 133) гарантирует:
. судебную защиту нарушенных прав местного самоуправления;
. компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате
решений, принятых органами государственной власти;
. гарантии местного самоуправления более детального закрепляются
федеральным законодательством, а также правовыми актами
субъектов РФ.
Ряд важных гарантий содержит указ Президента РФ «О гарантиях
местного самоуправления в РФ». В нем в частности, установлено, что решения
органов самоуправления могут быть отменены лишь в судебном порядке.
Приложение:
Выдержки из Конституции Российской Федерации
Статья 3 пк.2
Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через
органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Статья 12
В Российской Федерации признается и гарантируется местное
самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий
самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов
государственной власти.
Статья 15 пк.2
Органы государственной власти, органы местного
самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны
соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.
ГЛАВА 8. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ
Статья 130
1. Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает
самостоятельное решение населением вопросов местного значения,
владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
2. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем
референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные
и другие органы местного самоуправления.
Статья 131
1. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских
поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных
традиций. Структура органов местного самоуправления определяется
населением самостоятельно.
2. Изменение границ территорий, в которых осуществляется
местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения
соответствующих территорий.
Статья 132
1. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют
муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный
бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану
общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.
2. Органы местного самоуправления могут наделяться законом
отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их
осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных
полномочий подконтрольна государству.
Статья 133
Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется
правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов,
возникших в результате решений, принятых органами государственной власти,
запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных
Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
Литература:
1. Конституция РФ.
2. Основы государства и права; под ред. О.Е. Кутафина, М., Юристъ,
1994.
3. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской
Федерации: Учебник. – М.: Юристъ, 1997. – 428 с.
4. Муниципальное право России: Программа. – М.: МГЭИ, 1997. – 16
с.
Реферат на тему: Муниципальное право
I. ПОНЯТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Понятие «местное самоуправление» отражает комплексное и многообразное
явление, которое, естественно, порождает различные подходы к его
исследованию.
Местное самоуправление можно рассматривать в качестве:
а) основы конституционного строя;
б) права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения;
в) формы народовластия.
1. Местное самоуправление как основа конституционного строя
Местное самоуправление согласно Европейской Хартии о местном
самоуправлении составляет одну из основ любого демократического строя.
«Принцип местного самоуправления, — гласит статья 2 Хартии, — должен быть
признан в законодательстве страны, и, по возможности, в конституции
страны».
Конституция Российской Федерации, определяя российское государство как
демократическое, закрепляет важнейшие устои его демократизма, находящие
выражение прежде всего в народовластии, разделении властей на
законодательную, исполнительную и судебную, идеологическом и политическом
многообразии, а также местном самоуправлении. Конституция Российской
Федерации признает и гарантирует местное самоуправление в статьях 3, 12,
130—133 и др. Основываясь на конституционных положениях, Федеральный закон
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» от 28 августа 1995 г. в статье 2 констатирует: «Местное
самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ
конституционного строя Российской Федерации».
Местное самоуправление как одна из основ конституционного строя
представляет собой основополагающий принцип организации и осуществления
власти в обществе и государстве, который наряду с другими конституционными
принципами определяет систему демократического управления в нашей стране.
Признание местного самоуправления в качестве одной из основ
конституционного строя предполагает установление децентрализованной системы
управления, закрепление иных (нежели в условиях централизации и
концентрации власти) основ взаимоотношений федеральных органов
государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской
Федерации и органов местного самоуправления.
Конституция Российской Федерации, закрепляя местное самоуправление в
качестве одного из элементов конституционного строя, гарантирует
организационную обособленность местного самоуправления, его органов в
системе управления обществом и государством. В соответствии со статьей 12
Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в
систему органов государственной власти. Следовательно, они не могут
рассматриваться как структурное подразделение государственной системы
управления.
В силу этого государственные органы уже не выступают, как раньше, в
качестве вышестоящей инстанции, целиком и полностью руководящей
деятельностью местных органов власти, заслушивающей отчеты и имеющей право
отмены их решений.
Признавая и гарантируя местное самоуправление, Конституция Российской
Федерации устанавливает, что местное самоуправление в пределах своих
полномочий самостоятельно. Таким образом, закрепление местного
самоуправления в качестве основы конституционного строя, одного из главных
принципов организации и осуществления управления страной, предполагает
выделение особой сферы местных вопросов, в которой органы местного
самоуправления действуют самостоятельно и ответственны прежде всего перед
своим населением. Конституция Российской Федерации не дает исчерпывающего
перечня вопросов, относящихся к ведению местного самоуправления.
Основываясь на положениях Конституции Российской Федерации, Федеральный
закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» от 28 августа 1995 г. определяет предметы ведения местного
самоуправления, а также разграничивает полномочия органов государственной
власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов
Российской федерации в области местного самоуправления.
В соответствии со статьей 16 Конституции Российской Федерации положения
статей 3 и 12 главы 1 Конституции Российской федерации, гарантирующие
местное самоуправление, не могут быть изменены иначе как в порядке,
установленном Конституцией. Никакие другие нормы Конституции не могут
противоречить ее положениям о местном самоуправлении, закрепленным в главе
1 Конституции Российской Федерации.
2. Местное самоуправление как право населения на самостоятельное решение
вопросов местного значения
Статья 3 Европейской Хартии о местном самоуправлении определяет местное
самоуправление как право и реальную способность органов местного
самоуправления регулировать и управлять в рамках закона и под свою
ответственность важной частью публичных дел в интересах своего населения.
Таким образом, Европейская Хартия о местном самоуправлении, связывая
местное самоуправление с правом органов местного самоуправления на
самостоятельную и под свою ответственность деятельность, указывает прежде
всего на роль местных органов в реализации местного самоуправления. Но
вместе с тем Европейская Хартия устанавливает, что это право осуществляется
не только выборными органами самоуправления, но и через формы прямого
участия граждан в реализации функций местного самоуправления.
Российское законодательство признает основным субъектом права на
самоуправление население городских и сельских поселений. Статья 130
Конституции Российской Федерации закрепляет, что местное самоуправление
обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения,
владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Вместе с
тем Конституция Российской Федерации исходит из того, что право местного
самоуправления осуществляется населением как через формы прямого
волеизъявления, так и через выборные и другие органы местного
самоуправления.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г., развивая конституционные
положения, закрепил: «Население городского, сельского поселения независимо
от его численности не может быть лишено права на осуществление местного
самоуправления».
Это право население может реализовать путем образования самостоятельного
муниципального образования, на территории которого будет осуществляться
местное самоуправление. При этом в соответствии со статьей 61 Федерального
закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» от 28 августа 1995 г. отсутствие муниципальной собственности на
данной территории не может служить основанием для отказа в образовании
нового муниципального образования. Конкретный порядок образования
муниципальных образований, их объединения, преобразования или упразднения
должен устанавливаться законом субъекта Российской Федерации.
Признаваемое Конституцией Российской Федерации, а также Федеральным
законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» право населения на осуществление местного
самоуправления предполагает также и другие формы его реализации. К формам
участия населения в осуществлении местного самоуправления относится прежде
всего территориальное общественное самоуправление, под которым закон
понимает самоорганизацию граждан по месту их жительства на части территории
муниципального образования (это может быть и территория поселения, не
являющегося муниципальным образованием, и территории микрорайонов,
кварталов, улиц, дворов) для самостоятельного и под свою ответственность
осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения.
Право населения на местное самоуправление обеспечивается правом каждого
гражданина Российской Федерации на осуществление местного самоуправления.
Это право закрепляет статья 3 Федерального закона «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа
1995 г. Согласно данной статье Закона граждане имеют равные права на
осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через
своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка,
происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к
религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.
Гражданам гарантируется право избирать и быть избранными в органы
местного самоуправления, право равного доступа к муниципальной службе,
право обращаться в органы местного самоуправления и к должностным лицам
местного самоуправления.
Признавая право населения на осуществление местного самоуправления,
государство признает самостоятельность местного самоуправления в пределах
его полномочий и берет на себя обязанность создавать необходимые условия
для осуществления данного права.
Государство признает и защищает равным образом наряду с другими формами
собственности муниципальную собственность — экономическую основу реализации
права населения на местное самоуправление.
Государство признает право населения на самостоятельное определение
структуры органов местного самоуправления.
Изменения границ территорий, в которых осуществляется местное
самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих
территорий.
В соответствии со статьей 9 Федерального закона «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа
1995 г. федеральные органы государственной власти, органы государственной
власти субъектов Российской Федерации создают необходимые правовые,
организационные, материально-финансовые условия для становления и развития
местного самоуправления и оказывают содействие населению в осуществлении
права на местное самоуправление. Данный федеральный закон относит к
полномочиям органов государственной власти Российской Федерации, органов
государственной власти субъектов Российской Федерации принятие
государственных программ развития местного самоуправления.
3. Местное самоуправление — форма народовластия
Согласно статье 3 Конституции Российской Федерации народ осуществляет
свою власть: а) непосредственно (то есть путем референдума, выборов); б)
через органы государственной власти;
в) через органы местного самоуправления. Таким образом, местное
самоуправление — это одна из форм реализации народом принадлежащей ему
власти.
Определение местного самоуправления, характеризующее его как форму
народовластия, содержится в Федеральном законе «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской федерации» от 28 августа
1995 г. Статья 2 данного Закона гласит: «Местное самоуправление в
Российской Федерации — признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской
Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения
по решению непосредственно или через органы местного самоуправления
вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических
и иных местных традиций».
Это определение позволяет выделить основные черты, характеризующие
местное самоуправление, его место в системе народовластия.
1. Прежде всего надо отметить, что местное самоуправление имеет особый
субъект, которым является население, граждане. Учитывая, что согласно
статьям 1 и 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление
осуществляется на территории муниципальных образований (городов, поселков,
станиц и др.), особым субъектом местного самоуправления является население
муниципального образования. Определение муниципального образования дается в
статье 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации», согласно которой «муниципальное
образование — городское, сельское поселение, несколько поселений,
объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная
территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах
которых осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная
собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления».
Население муниципального образования осуществляет местное самоуправление
непосредственно (референдум, выборы, сходы и др.) и через органы местного
самоуправления.
2. Местное самоуправление занимает особое место в демократическом
механизме управления обществом и государством.
Как уже отмечалось, местное самоуправление, его органы не являются
составной частью государственного механизма управления. Вместе с тем
местное самоуправление и государственная власть в Российской Федерации
тесно взаимосвязаны — у них единый источник: власть народа. Значительная
часть деятельности местного самоуправления представляет собой решение
вопросов, на которое государство влияет многими способами (правовыми,
финансовыми и др.). Кроме того, органы местного самоуправления в
соответствии со статьей 132 Конституции Российской Федерации могут
наделяется отдельными государственными полномочиями, участвовать в
осуществлении государственных функций. Государственные органы вправе в этом
случае осуществлять контроль за их реализацией. Однако Федеральный закон
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» запрещает осуществление местного самоуправления органами
государственной власти и государственными должностными лицами (ст. 14), а
также образование органов местного самоуправления, назначение должностных
лиц местного самоуправления органами государственной власти и
государственными должностными лицами (ст. 17).
Местное самоуправление это, конечно, не «государство в государстве». Но
вместе с тем местное самоуправление не может быть отнесено исключительно к
институтам гражданского общества, ибо местное самоуправление — это не
просто форма самоорганизации населения для решения местных вопросов. Это и
форма осуществления публичной власти, власти народа. Муниципальная власть и
власть государственная — это формы публичной власти, власти народа.
3. Местное самоуправление имеет особый объект управления:
вопросы местного значения. Перечень этих вопросов дан в статье 6
Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. К ним относятся вопросы
непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального
образования. Перечень вопросов местного значения, который содержится в
статье 6 Федерального закона, не является исчерпывающим, Муниципальные
образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные
к вопросам местного значения законами субъектов Российской федерации, а
также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению
других муниципальных образований и органов государственной власти.
Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения органов
местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятые
в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными
на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и
организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также
органами местного самоуправления и гражданами.
4. Одно из ключевых понятий, характеризующих сущность местного
самоуправления как форму организации и осуществления власти —
самостоятельность.
Самостоятельность местного самоуправления гарантируется государством (ст.
12 Конституции Российской Федерации). Государство признает местное
самоуправление в качестве самостоятельной формы осуществления народом
принадлежащей ему власти. Это находит свое отражение, в частности, в
организационной обособленности местного самоуправления, его органов в
системе управления обществом, государством.
Важным проявлением самостоятельности местного самоуправления и вместе с
тем его гарантией является признаваемое государством право на финансово-
экономические ресурсы, необходимые для осуществления функций местного
самоуправления. Самостоятельное решение населением вопросов местного
значения предполагает наличие системы эффективно функционирующих
демократических институтов, позволяющих выражать интересы и волю местного
населения, а также свободы инициатив и выбора решений органами местного
самоуправления на основании своих полномочий, но в рамках действующих
законов.
5. Важнейшим признаком местного самоуправления, отражающим его специфику
как формы осуществления власти, является собственная ответственность
муниципальных образований.
Муниципальная деятельность должна осуществляться, исходя из интересов
населения. Обеспечивается это различными формами контроля со стороны
населения за органами и должностными лицами местного самоуправления и их
ответственностью перед населением, формы контроля, а также порядок и
условия ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц
местного самоуправления перед населением определяются уставами
муниципальных образований. Ответственность перед населением наступает в
результате утраты доверия населения.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. предусматривает
ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного
самоуправления перед государством.
II. ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
1.Понятие основных принципов местного самоуправления
Принципы местного самоуправления — это обусловленные природой местного
самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и
деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно
осуществляющих управление местными делами.
В принципах местного самоуправления находят отражение требования
объективных закономерностей и тенденций развития местной власти. Для них
характерно следующее:
1. Принципы предопределяют построение и функционирование муниципальной
власти.
2. Выступая теоретической основой муниципального строительства, принципы
помогают уяснить сущность местного самоуправления, его отличительные черты
и признаки.
3. Принципы выступают в качестве критерия оценки действующей системы
местного самоуправления: насколько она отвечает началам и идеям, выраженным
в принципах местного самоуправления.
4. Принципы местного самоуправления, отражая сущностные признаки и черты
местного самоуправления, способствуют сохранению преемственности в развитии
институтов местного самоуправления.
Принципы местного самоуправления получили свое правовое закрепление в
Европейской Хартии о местном самоуправлении, которая служит правовым
фундаментом для муниципального законодательства стран—членов Совета Европы.
Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской федерации», основываясь на
положениях Европейской Хартии о местном самоуправлении, закрепляют общие
принципы местного самоуправления, присущие всей системе местного
самоуправления в Российской Федерации. В рамках данных принципов
осуществляется регулирование особенностей организации местного
самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-
территориальных образованиях, правовое регулирование местного
самоуправления в субъектах Российской Федерации с учетом исторических и
иных местных традиций.
Реализация принципов местного самоуправления обеспечивается не только их
правовым закреплением в законодательстве, уставах муниципальных
образований, но и системой соответствующих данным принципам организационных
форм и методов муниципальной работы.
К общим принципам местного самоуправления относятся:
а) самостоятельность решения населением вопросов местного значения; б)
организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе
управления государством и взаимодействие с органами государственной власти
в осуществлении общих задач и функций; в) соответствие материальных и
финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям; г)
ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед
населением; д) многообразие организационных форм осуществления местного
самоуправления; е) соблюдение прав и свобод человека и гражданина; ж)
законность в организации и деятельности местного самоуправления; з)
гласность деятельности местного самоуправления; и) коллегиальность и
единоначалие в деятельности местного самоуправления; к) государственная
гарантия местного самоуправления.
2. Самостоятельность решения населением вопросов местного значения
В соответствии со статьей 130 Конституции Российской Федерации местное
самоуправление призвано обеспечивать самостоятельное решение населением
вопросов местного значения. В этом — суть местного самоуправления.
Нормы муниципального права, закрепляя принцип самостоятельности
местного самоуправления, выделяют следующие основные черты, характеризующие
его содержание:
1. Самостоятельное решение населением вопросов местного значения
осуществляется путем местного референдума, муниципальных выборов, других
форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы
местного самоуправления.
Конкретные формы осуществления местного самоуправления, структура
органов местного самоуправления определяются населением самостоятельно. Эти
и другие вопросы организации и осуществления местного самоуправления
регулируются в уставе муниципального образования, который разрабатывается
муниципальным образованием самостоятельно и принимается населением
непосредственно или представительным органом местного самоуправления;
2. Реализация данного принципа предполагает обеспечение финансово-
экономической самостоятельности местного самоуправления. Органы местного
самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью,
формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные
налоги и сборы.
Однако обеспечение реальной хозяйственной самостоятельности муниципальных
образований сегодня сталкивается с большими трудностями: возрастает
нагрузка и перекладывается ответственность на органы местного
самоуправления в социально-культурной и коммунально-бытовой областях, так
как передача муниципальным образованиям некогда ведомственных объектов этих
сфер осуществляется без учета реальных возможностей организации управления
на местах, без должного финансирования. Органам местного самоуправления не
хватает средств на содержание этих объектов, их модернизацию и поддержку. У
многих сел вообще отсутствует материальная база.
И в то же время актами, принимаемыми на государственном уровне, на органы
местного самоуправления по существу перекладываются невыполнимые без
соответствующего материально-финансового обеспечения функции решения
тяжелых проблем, порожденных общей ситуацией в стране (вынужденные
переселенцы, беженцы, военнослужащие, уволенные в запас, и т.д.).
3. Муниципальное законодательство, гарантируя самостоятельность местного
самоуправления, запрещает органам государственной власти вмешиваться в
деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного
значения.
Муниципальные образования самостоятельно устанавливают общеобязательные
правила по предметам своего ведения, принимают планы и программы развития
муниципального образования. При этом решения, принятые путем прямого
волеизъявления граждан, а также решения органов и должностных лиц местного
самоуправления обязательны для их исполнения всеми расположенными на
территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и
организациями независимо от их организационно-правовых форм. Неисполнение
или ненадлежащее исполнение данных решений влечет ответственность в
соответствии с законом.
4. Самостоятельность муниципальных образований гарантируется нормами
муниципального права в пределах их полномочий. Пределы полномочий местного
самоуправления устанавливаются Конституцией Российской Федерации,
федеральными законами, конституциями и уставами субъектов, их законами.
При этом ограничение прав местного самоуправления, установленных
Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, запрещается.
Самостоятельность муниципальных образований в пределах их полномочий
обеспечивается конституционным правом на судебную защиту.
Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, как
гласит статья 4 Европейской Хартии о местном самоуправлении, обладают
полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому
вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции
другого органа власти.
3. Организационное обособление местного самоуправления, его органов в
системе управления государством и взаимодействие с органами государственной
власти в осуществлении общих задач и функций
Основное содержание рассматриваемого принципа раскрывает статья 12
Конституции Российской Федерации: органы местного самоуправления не входят
в систему органов государственной власти. Государство, таким образом,
признает местное самоуправление в качестве самостоятельного уровня,
самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти. В
соответствии со статьей 3 Конституции Российской Федерации народ
осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы
государственной власти и органы местного самоуправления.
Принцип организационного обособления местного самоуправления призван
прежде всего обеспечить возможность муниципальным образованиям, «не нарушая
более общих законодательных положений», — как провозглашает статья 6
Европейской Хартии о местном самоуправлении, — самим «определять свои
внутренние административные структуры с тем, чтобы они отвечали местным
потребностям и обеспечивали эффективное управление». В соответствии с
данным положением статья 131 Конституции Российской Федерации закрепляет,
что структура органов местного самоуправления определяется населением
самостоятельно.
Рассматриваемый принцип предопределяет основы взаимоотношений
муниципальных образований между собой, муниципальных органов и органов
государственной власти, а также статус муниципальных служащих.
Согласно статье б Федерального закона «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской федерации» от 28 августа 1995 г.
муниципальным образованиям должна обеспечиваться экономическая и финансовая
самостоятельность в соответствии с разграничением предметов ведения между
ними. При этом подчиненность одного муниципального образования другому не
допускается. Наименование органов местного самоуправления и должностных лиц
местного самоуправления, порядок формирования органов местного
самоуправления, компетенция, сроки полномочий, подотчетность, вопросы
организации и деятельности органов и должностных лиц местного
самоуправления в соответствии со статьей 17 названного выше Закона должны
определяться уставами муниципальных образований в соответствии с законами
субъектов Российской Федерации.
На основе данного принципа строятся взаимоотношения органов и должностных
лиц местного самоуправления с государственными органами и государственными
должностными лицами. Федеральный закон «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г.
закрепляет, что:
а) образование органов местного самоуправления, назначение должностных
лиц местного самоуправления органами государственной власти и
государственными должностными лицами не допускается (ст. 17);
б) осуществление местного самоуправления органами государственной власти
и государственными должностными лицами не допускается (ст. 14);
в) должностные лица местного самоуправления не относятся к категории
государственных служащих (ст. 1);
г) решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного
самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их
принявшими, либо признаны недействительными по решению суда (ст. 44).
Вместе с тем муниципальное законодательство не только обеспечивает защиту
местного самоуправления от незаконного вмешательства государственных
органов в деятельность органов местного самоуправления, но и устанавливает
основы их тесного взаимодействия.
Органы местного самоуправления вступают во взаимодействие с органами
государственной власти, реализуя отдельные государственные полномочия,
которыми они могут наделяться законом в соответствии со статьей 132
Конституции Российской Федерации, а также осуществляя решения, принятые
органами государственной власти, оказывая в соответствии с законом
содействие государственным органам в выполнении их задач и функций на
местном уровне.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской федерации» от 28 августа 1995 г. наделяет представительные
органы местного самоуправления правом законодательной инициативы в
законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации, а
также закрепляет обязанность органов государственной власти,
государственных должностных лиц рассматривать направленные им обращения
органов и должностных лиц местного самоуправления.
Государственные органы обеспечивают соблюдение законности в деятельности
местного самоуправления.
4. Соответствие материальных и финансовых ресурсов местного
самоуправления его полномочиям
Европейская Хартия о местном самоуправлении исходит из того, что
финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны
предоставленным им конституцией или законом полномочий (ст. 9). Этот
важнейший принцип местного самоуправления получил свое правовое закрепление
в Конституции Российской Федерации, законодательстве о местном
самоуправлении. Без его реализации невозможно обеспечить самостоятельность,
реальность и эффективность местного самоуправления.
Конституция Российской Федерации, гарантируя экономическую и финансовую
самостоятельность местного самоуправления, признает и защищает наравне с
другими формами собственности муниципальную собственность (ст. 8). В
муниципальной собственности находятся имущество органов местного
самоуправления, включая средства местного бюджета и другие финансовые
ресурсы, муниципальный жилищный фонд, объекты инженерной и социальной
инфраструктуры, предприятия, земельные участки и другое движимое и
недвижимое имущество.
Статья 132 Конституции Российской Федерации предоставляет органам
местного самоуправления право самостоятельно формировать, утверждать и
исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы.
Согласно статье 1 Федерального закона «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г.
неотъемлемым атрибутом каждого муниципального образования является
муниципальная собственность и местный бюджет. Закон требует, чтобы
муниципальным образованиям была обеспечена экономическая и финансовая
самостоятельность в соответствии с разграничением предметов ведения между
муниципальными образованиями. Статья 6 данного Закона предусматривает, что
в случае, если в границах территории муниципального образования имеются
другие муниципальные образования, то предметы ведения муниципальных
образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных
бюджетов разграничиваются законом субъекта Российской Федерации, а в
отношении внутригородских муниципальных образований — уставом города.
Названный Федеральный закон закрепляет гарантии обеспечения минимальных
местных бюджетов, которые должны формироваться на основе нормативов
минимальной бюджетной обеспеченности, устанавливаемых законами субъектов
Российской Федерации. В соответствии с данным Федеральным законом органы
местного самоуправления должны обеспечивать удовлетворение основных
жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению
муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных
социальных стандартов, выполнение которых гарантируется государством путем
закрепления в доходы местных бюджетов отчислений от федеральных налогов и
налогов субъектов Российской Федерации (ст. 37). Однако закрепленный
Законом механизм финансового обеспечения муниципальной деятельности в
полной мере пока не действует: необходимо приведение налогового, бюджетного
законодательства в соответствие с Федеральным законом «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа
1995 г.
Важной гарантией реализации рассматриваемого принципа являются
конституционные положения о финансировании осуществления отдельных
государственных полномочий, которыми могут наделяться законом органы
местного самоуправления и о компенсации дополнительных расходов, возникших
в результате решений, принятых органами государственной власти (ст. 132 и
133).
Однако эти конституционные положения также требуют разработки правового
механизма приведения их в действие. Так, на Всероссийском совещании по
вопросам местного самоуправления (1995 г.) отмечалось, что федеральные
органы власти, устанавливая льготы различным категориям граждан,
перекладывают по существу на органы местного самоуправления ответственность
за их реализацию, не восполняя при этом дополнительные расходы, которые
вынуждены нести органы местного самоуправления'. И хотя Федеральный закон
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» от 28 августа 1995 г. закрепил, что решения органов
государственной власти, влекущие дополнительные расходы органов местного
самоуправления, реализуются органами местного самоуправления в пределах
переданных им в качестве компенсации средств, проблема сохраняется, ибо
население обращается по этим вопросам прежде всего в органы местного
самоуправления.
5. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц
местного самоуправления перед населением
Сущность местного самоуправления проявляется не только в финансово-
экономической и организационной самостоятельности муниципального
образования, но и в собственной ответственности его населения, берущего на
себя бремя решения вопросов местного значения.
Население решает вопросы местного значения непосредственно или через
органы местного самоуправления. Причем наличие у муниципального образования
выборных органов согласно статьям 1 и 14 Федерального закона «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28
августа 1995 г. является обязательным. Органы местного самоуправления
наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной
компетенцией в решении вопросов местного значения.
Принцип ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления
перед населением призван обеспечить:
а) эффективность осуществления местных задач, отнесенных к ведению
муниципальных образований;
б) учет и защиту интересов населения муниципальных образований в
деятельности органов местного самоуправления;
в) тесную связь населения с органами и должностными лицами местного
самоуправления.
Решение вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности
населения муниципального образования, отнесенных уставом муниципального
образования к его ведению, зависит прежде всего от того, насколько
эффективно организована работа органов местного самоуправления, насколько
инициативны и предприимчивы они в своей деятельности. Поэтому в случае
неудовлетворительного решения вопросов местной жизни претензии населения
муниципального образования должны быть обращены к органам и должностным
лицам местного самоуправления, а также к себе, ибо население самостоятельно
формирует муниципальные органы, а также непосредственно решает в
соответствии с Законом вопросы местного значения.
Реализация названного принципа предполагает использование населением
муниципальных образований различных форм контроля за деятельностью органов
и должностных лиц местного самоуправления, которые находят свое закрепление
в уставах муниципальных образований. Деятельность муниципальных органов
должна исходить из интересов населения, его исторических и иных традиций.
В уставе муниципального образования устанавливаются основания и виды
ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного
самоуправления перед населением. Ответственность в соответствии со статьей
48 Федерального закона «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. наступает в
результате утраты доверия населения.
Население вправе выразить свое отношение к выборным органам местного
самоуправления и выборным должностным лицам на местном референдуме, а также
используя другие формы прямого волеизъявления, например отзыв выборного
должностного лица.
6. Многообразие организационных форм осуществления местного
самоуправления
Для Российской федерации характерно многообразие форм организации и
осуществления местного самоуправления. Это обусловлено рядом причин.
Во-первых, на организацию местного самоуправления в Российской Федерации
оказывает влияние федеративное устройство нашего государства. В
соответствии со статьей 72 Конституции Российской федерации к совместному
ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относится
установление общих принципов организации местного самоуправления. В рамках
данных общих принципов субъекты Российской федерации самостоятельно
осуществляют более детальную регламентацию организации местного
самоуправления.
Во-вторых, Российская Федерация — многонациональная страна, многие
регионы которой отличаются самобытностью, особенностью исторических и иных
местных традиций. Все это не может не накладывать отпечаток на формы и
способы организации и осуществления местного самоуправления.
Статья 5 федерального закона «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. относит к
полномочиям органов государственной власти субъектов Российской федерации
регулирование законами в соответствии с федеральным законом особенностей
организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных
традиций. Существуют особенности организации местного самоуправления в
приграничных территориях, закрытых административно-территориальных
образованиях. Право регулирования этих вопросов Федеральный закон закрепил
за федеральными органами государственной власти (ст. 4).
Особенности организации местного самоуправления в Российской Федерации
обусловлены и разнообразием основных типов поселений. По данным
Министерства по делам национальностей и федеративным отношениям в
Российской Федерации можно выделить 9 основных типов поселений. Всего же с
учетом их подвидов можно говорить о более 80 специальных типов поселений в
России. Наконец, многообразие форм организации и осуществления местного
самоуправления связано с возможностью самого населения избрать ту или иную
организационную модель местного самоуправления. Конституция Российской
Федерации предоставляет населению муниципального образования самостоятельно
определять структуру органов местного самоуправления. Федеральный закон «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
от 28 августа 1995 г. предусматривает право муниципального образования
самостоятельно разрабатывать и принимать свой устав, в котором закрепляются
конкретные формы организации местного самоуправления: структура и порядок
формирования органов местного самоуправления; формы, порядок и гарантии
непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения;
наименование и полномочия выборных, других органов местного самоуправления,
а также вопросы организации местного самоуправления, обусловленные
проживанием на территории муниципального образования национальных групп и
общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества с учетом исторических
и иных местных традиций, и другие вопросы организации местного
самоуправления.
7. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина
Значение принципа соблюдения прав и свобод человека в муниципальной
деятельности обусловлено тем, что Конституция Российской Федерации признает
человека, его права и свободы высшей ценностью (ст. 2) и устанавливает, что
права и свободы человека и гражданина определяют смысл и содержание
деятельности не только органов государственной власти, но и местного
самоуправления (ст. 18).
Права и свободы гражданина реализуются прежде всего на местном уровне,
там, где он живет, осуществляя трудовую, политическую и иную деятельность.
Поэтому их реализация во многом зависит от деятельности органов местного
самоуправления.
Осуществление рассматриваемого принципа обеспечивается:
1. Муниципальной деятельностью по решению вопросов непосредственного
обеспечения жизнедеятельности населения.
Эти вопросы охватывают основные сферы местной жизни:
образования, здравоохранения, жилищно-коммунальную, землепользования,
торгового, бытового, транспортного и других видов обслуживания населения. В
данных областях местной жизни, отнесенных к ведению муниципальных
образований, происходит реализация основных социально-экономических прав и
свобод граждан. Успешно и эффективно реализуя свои функции в этих сферах
местной жизни, органы местного самоуправления способствуют осуществлению
важнейших социально-экономических прав и свобод граждан.
2. Осуществляя функцию охраны общественного порядка, оказывая содействие
в проведении выборов в государственные органы власти, всероссийских
референдумов, референдумов субъектов Российской Федерации, проводя
муниципальные выборы и местные референдумы, органы местного самоуправления
участвуют в создании необходимых условий для реализации личных и
политических прав и свобод граждан на местном уровне.
3. Организация местного самоуправления в городских, сельских поселениях и
на других территориях дает возможность каждому гражданину непосредственно
участвовать в решении вопросов местного значения. Устав муниципального
образования закрепляет конкретные формы, порядок и гарантии такого участия
граждан, которые призваны обеспечить реализацию закрепляемого в статье 3
Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. права граждан на
осуществление местного самоуправления посредством форм прямого
волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного
самоуправления.
4. В соответствии со статьей 15 Конституции Российской Федерации любые
нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности
человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы
официально для всеобщего сведения. В развитие этого конституционного
положения статья 19 Федерального закона «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г.
закрепляет, что нормативные правовые акты органов местного самоуправления и
должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и
обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального
опубликования (обнародования).
III. ФУНКЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
1. Понятие функций местного самоуправления
Под функциями местного самоуправления понимаются основные направления
муниципальной деятельности.
Функции местного самоуправления обусловлены его природой, местом
муниципального самоуправления в системе народовластия, теми задачами и
целями, к достижению которых направлена муниципальная деятельность.
Местное самоуправление, составляя одну из основ любого демократического
строя, будучи выражением власти народа, обеспечивает приближение управления
к гражданам. Утверждая демократические начала организации и осуществления
власти на местном уровне, муниципальное самоуправление укрепляет основы
народовластия.
Основанное на принципах демократии и децентрализации власти, обладая
самостоятельностью в решении всех вопросов местного значения, местное
самоуправление способствует оптимальному сочетанию местных и
общегосударственных интересов, наиболее эффективной реализации социально-
экономического потенциала самоуправляющихся территориальных единиц.
Местное самоуправление, являясь частью демократической системы управления
обществом и государством, через самостоятельное решение вопросов местного
значения реализует также задачи по обеспечению жизненных интересов
населения, социальной защите граждан.
С учетом роли местного самоуправления в организации и осуществлении
власти народа, задач, решаемых в процессе муниципальной деятельности и
полномочий местного самоуправления, можно выделить следующие основные
функции местного самоуправления:
1) обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения;
2) управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами
местного самоуправления;
3) обеспечение комплексного развития территории муниципального
образования;
4) обеспечение удовлетворения потребностей населения в социально-
культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах;
5) охрана общественного порядка;
6) защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных
Конституцией Российской федерации, федеральными законами.
2. Обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения
Местное самоуправление призвано обеспечить самостоятельное решение
населением муниципального образования вопросов местного значения. Поэтому
важной стороной муниципальной деятельности должно быть создание условий для
эффективного участия граждан в осуществлении местного самоуправления. К
этим условиям прежде всего относятся: а) наличие выборных органов местного
самоуправления; б) использование в муниципальной деятельности институтов
прямой демократии; в) наличие материально-финансовой базы для решения
вопросов местного значения.
Участие населения муниципального образования в решении местных дел
осуществляется через выборные и другие органы местного самоуправления, а
также непосредственно.
Муниципальное право закрепляет правовые гарантии участия населения в
осуществлении муниципальной деятельности.
В соответствии со статьей 3 Федерального закона «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа
1995 г. граждане имеют равные права на осуществление местного
самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей
независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения,
имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений,
принадлежности к общественным объединениям.
Представительный орган местного самоуправления избирается на основе | |
