|
Реферат: Административное право как отрасль права (Административное право)
Административное право как отрасль права.
План:
Введение.
1. Понятие административного права как отрасли права, регулирующей
общественные отношения в сфере государственного управления.
а) Источники ( формы выражения) административного права.
б) Роль и значение административного права в регулировании общественных
отношений.
в) Роль административного права для МВД РФ.
Заключение.
12 июня 1990 года новый российский парламент, выражая волю граждан,
провозгласил государственный суверенитет России на всей территории и заявил
о решении создать правовое демократическое государство.
Одним из шагов к правовому государству стало официальное
провозглашение принципа разделения властей. В связи с этим меняется,
несомненно, и административное право.
Административное право - самостоятельная отрасль правовой системы
России и несет свои отличительные признаки с учетом своей направленности и
стоящих перед ней задач. “ Административное право есть совокупность норм,
регулирующих государственную деятельность в области внутреннего управления
и вытекающие из этой деятельности юридические отношения между властью и
гражданами” - писал в 1929г. В. Хоболевский. [1]
Административное право как отрасль современного права появилась
тогда, когда в правовой системе достаточное место заняли нормы,
закрепляющие права личности, гарантии от административного произвола.
Реализация в законодательстве идей естественных и неотъемлемых прав
гражданина, разделения властей, контроля за государственной администрацией
- необходимое условие превращения полицейского права в административное.
Административное право - одна из самых больших и сложных отраслей
правовой системы России. Это определяется разнообразием задач, стоящих
перед ней. Для каждой из сфер общества необходимы свои административно -
правовые нормы, охватывающие их деятельность.
Нет ни одной сферы жизни общества, в которой не участвовала бы
государственная администрация. А в ряде сфер - в обороне, государственной
безопасности, охране общественного порядка, здравоохранении, народном
образовании, транспорте, связи, энергетике - ее роль является решающей.
Административное право - очень важная отрасль права, так как роль
государственной администрации в России очень велика. От нее зависит
эффективность управления и реализация гражданами многих прав.
Отрасли права отличаются друг от друга прежде всего по предмету и
методу правового регулирования.
Предмет административного права - совокупность общественных
отношений, складывающихся в процессе организации и деятельности
исполнительной власти.
В самой общей форме можно сказать, что административное право -
управленческое право. Оно реализует отношения, возникающие в ходе
формирования и функционирования государственной администрации, и “
обслуживает” сферу государственного и муниципального управления.
Управление существует во всех сферах общественной жизни, эта
деятельность велика по объему и разнообразна по содержанию. Во многих
случаях управленческая деятельность настолько специфична, настолько связана
с особым видов управляемой деятельности, что ее регламентируют нормы не
административного, а других отраслей права. Так, управленческая
деятельность администрации предприятий, учреждений в отношении их
работников реализует трудовое право, дознание и предварительное
расследование - уголовно - процессуальное право, управленческие отношения,
связанные с финансами, - финансовое право. Поэтому в определении предмета
административного права необходимо сделать уточнение: оно регулирует все
управленческие отношения, за исключением тех, которые закреплены другими
отраслями права РФ.
Предмет административного права можно разделить на две части:
“ 1. Внутриаппаратные отношения.
Соответствующие юридические нормы закрепляют систему органов
исполнительной власти, организацию службы, комплектацию органов и служащих,
их взаимоотношения, формы и методы внутриаппаратной работы в
государственных и муниципальных органах.
Взаимоотношения административной власти с гражданами, государственными и
негосударственными организациями”.[2]
“ Административное право как самостоятельная отрасль права
представляет собой систему правовых норм, регулирующих общественные
отношения, которые складываются в процессе организации и осуществления
государственного управления”.[3]
Необходимо запомнить: сфера государственного управления мобильна.
Здесь постоянно происходят изменения, диктуемые потребностями социальной и
экономической жизни общества, все более усложняющихся процессов управления.
Административное право призвано четко реагировать на эти изменения, что
вызывает необходимость совершенствовать его нормы. Данная работа ведется
постоянно, намечена подготовка ряда важных законодательных и подзаконных
актов, регулирующих в новых условиях соответствующие стороны управленческой
жизни.
Нормы административного права регулируют большой комплекс
управленческих отношений, возникающих в связи с государственными и
общественными отношениями.
Значительна роль административных средств правоохранительного
характера, т.е. контрольно - надзорной деятельности за соблюдением
законности и государственной дисциплины в сфере государственного
управления. Административное право широко использует эти средства в целях
профилактики правонарушений и борьбы с ними, обеспечения должного порядка
управленческих общественных отношений, охраны конституционных прав и свобод
граждан.
Административное право призвано регулировать те общественные
отношения, которые возникают, складываются, развиваются и прекращаются в
сфере управления. Все подобного рода общественные отношения так или иначе
связаны с процессом осуществления исполнительно - распорядительной
деятельностью общественного государства. А это означает, что
административное право свое регулирующее воздействие оказывает на те виды
общественных отношений, которые возникают непосредственно в связи с
осуществлением задач государственного управления, с практической
деятельностью органов государственного управления по руководству
хозяйственным, социально - культурным и административно - политическим
строительством. Вместе с тем эти общественные отношения возникают по поводу
осуществления органами государственного управления исполнительно -
распорядительных функций. Следовательно, предмет административного права
составляют фактически управленческие общественные отношения.
Правовое регулирование общественных отношений в сфере
государственного управления осуществляется путем установления закрепленных
в нормах административного права правил поведения, юридически обязательных
для всех участников регулируемых отношений.
Устанавливая такие правила, государство по существу создает
определенный правовой режим реализации управленческих функций и возникающих
в этой связи отношений. Конкретное общественное отношение является
управленческим, а потому и подпадает под регламентирующее воздействие
административного права в следующих случаях. Во - первых, когда в нем
обязательно участвует соответствующий орган государственного управления (
должностное лицо). Во - вторых, когда этот орган практически реализует
полномочия, предоставленные ему для осуществления управленческой
деятельности.
Дело в том, что далеко не всякое общественное отношение в сфере
деятельности органов государственного управления и с их участием является
управленческим. Как уже говорилось выше, эти органы могут совершать и такие
действия, которые регулируются нормами других отраслей права. Например, они
могут заключать имущественные сделки.
Такого рода действия регулируются гражданским правом. Приобретая
имущество, соответствующий орган управления, конечно, не осуществляет
исполнительно - распорядительную деятельность, он реализует свои
имущественные права.
Следовательно, только тогда, когда данный орган фактически
осуществляет исполнительно - распорядительную деятельность, возникают такие
общественные отношения, которые действительно являются управленческими, а
поэтому и подпадают под административно - правовое регулирование.
В учебнике Ю.М. Козлова по административному праву указано, что “
Практика советского государственного управления свидетельствует о том, что
к числу управленческих можно отнести следующие виды общественных отношений:
а) отношения между вышестоящими и нижестоящими органами
государственного управления. Например, это отношения между подчиненными
органами;
б) отношения между органами государственного управления и
подчиненными им государственными предприятиями и учреждениями;
в) отношения между органами государственного управления и
общественными организациями;
г) отношения между органами государственного управления и
гражданами.”[4]
Из этого можно полагать, что во всех названных общественных
отношениях непременно участвует орган государственного управления. И что
закономерно, так как исполнительно - распорядительная деятельность есть
одна из форм практической реализации функций общественного государства. Без
участия органа управления, выступающего от имени государства и выражающего
его волю в сфере государственного управления, управленческие общественные
отношения, следовательно, возникнуть не могут. По этой причине нельзя
признать управленческими отношения между гражданами, ни один из них не
наделен полномочиями по осуществлению исполнительно - распорядительной
деятельности. Договорные отношения между государственными предприятиями
также не являются управленческими, поскольку они связаны с их хозяйственной
деятельностью, регулируемой нормами гражданского права. Наконец, отношения
внутри общественных организаций ( например, между вышестоящими и
нижестоящими общественными организациями, между этими органами и членами
организации и т.п.) также не относятся к числу отношений, в которых находит
свое отражение государственное управление.
Второй стороной управленческих отношений может быть и орган
управления, и государственное предприятие или учреждение, и общественная
организация, и гражданин. И это полностью соответствует условиям, при
наличии которых возникают управленческие общественные отношения, а также и
границам их возникновения: область исполнительно - распорядительной
деятельности органов государственного управления и складывающихся в связи с
ней общественных отношений.
В некоторых случаях, специально предусмотренных существующим
законодательством, в отношениях, регулируемых административным правом,
одной из сторон могут выступать лица, равнозначные органам управления по
своему юридическому положению. Они должны обладать полномочиями,
аналогичными тем, которые есть в распоряжении любого органа
государственного управления ( например, право давать юридически
обязательные предписания). В такой роли, как правило, выступают отдельные
должностные лица, являющиеся официальными представителями данного органа
управления и действующие от его имени и в пределах предоставляемых
полномочий. Практика государственного управления вместе с тем знает случаи,
когда властной стороной управленческих отношений могут быть органы либо
представитель общественной организации, но только тогда, когда государство
специально наделяет их определенным объемом юридически властных
полномочий. Это дает им возможность выступать уже не только от имени данной
общественной организации, но и от имени государства. Данное исключение не
колеблет общих условий, в соответствии с которыми в управленческих
отношениях всегда должна быть представлена властная сторона ( как правило,
орган управления). Предмет правового воздействия - главный, но не
единственный критерий разграничения отраслей права. Они различаются и по
методу регулирования. Предмет определяет специфику метода регулирования
общественных отношений.
Человек - существо общественное, он всегда живет и существует с
другими людьми. Любая совместная деятельность требует согласованности,
упорядочения и организации, условия разных людей должны быть
гармонизированы во времени и пространстве, подчинены определенной цели
единым правилом безопасности. Совместная деятельность, как уже указывалось
ранее, предполагает управление, последнее объективно необходимо и является
неотъемлемым признаком общественного бытия, его атрибутом. А значит,
управленческие отношения всегда были и будут, пока существует человеческое
общество. Они, как и семейные, экономические связи, появились намного
раньше, чем юридические нормы. Последние не создают управленческих
отношений, а используются для того, чтобы их формализовать, упорядочить,
охранять.
Управление предполагает доминирование, преобладание одной воли над
другой, а часто и подчинение одного лица другому. В системе управленческих
связей субъекты не равны и к тому же они выполняют разные социальные роли.
Этого неравенства административное право не может и не стремиться
устранить. Воспринимая его как объективную необходимость, законодатель,
регламентируя организацию и функционирование исполнительной (
административной) власти, юридически оформляет такое неравенство. Этим
объясняются особенности административного правового метода.
Главные признаки метода правового регулирования: каково
устанавливаемое юридическое положение сторон; с какими юридическими фактами
связывается возникновение, изменение, прекращение правоотношений; как
определяются права и обязанности субъектов правоотношений; как они
защищаются. Метод характеризует волевую сторону регулятивных свойств
отрасли.
Административное право - юридическая форма, модель управления. Оно
закрепляет юридическое неравенство субъектов управленческих отношений. Это
связано с подчинением одной стороны другой. Даже у органов, должностных
лиц, находящихся на одном уровне управленческой иерархии, неодинаковые
права и обязанности. Например, различно правовое положение областного
управления внутренних дел, областного комитета по управлению имуществом и
областного финансового отдела.
Административно - правовые отношения чаще всего возникают в связи с
событиями, односторонними волеизъявлениями. Действиями, совершаемыми по
воле одной стороны и влекущими юридические последствия, являются,
например, приказ, предписание субъекта административной власти, жалоба,
заявление гражданина, решение о выдаче лицензии, постановление о наложении
штрафа.
Субъекты гражданского права во многих случаях сами выбирают, с кем и
когда вступать в отношения, заключать договоры, определяют взаимные права и
обязанности.
Иначе строится административно - правовое регулирование. Очень часто
нормами четко определяется, когда и между какими субъектами должны
возникать правовые отношения, каковы будут права и обязанности сторон. ,
так, отношения граждан, связанные с получением паспорта, призывом на
военную службу, получение прав на управление транспортом, возникают при
заранее определенных обстоятельствах с определенными органами
исполнительной власти, при этом права и обязанности сторон четко закреплены
юридической нормой.
Особенности предмета обуславливают специфику метода регулирования.
Административное право закрепляет юридическое неравенство субъектов,
право носителей административной власти во внесудебном порядке
воздействовать на граждан и организации. Нам административно - правовое
регулирование управления обеспечивает внедрение в сферу администрирования
демократических начал.
В управленческих отношениях есть субъект и объект воздействия. Их
правовое опосредование превращает обе стороны в субъектов правоотношений,
носителей определенных прав и обязанностей, закрепляя демократические
начала формирования административной власти и контроль за ее деятельностью,
рациональные формы организации управленческого труда, разнообразные права
граждан, механизмы решения конфликтов, четкие процедуры и другое.
Административное право придает управленческим отношениям цивилизованный
характер, способствует развитию в них демократии. Наряду с предметом и
методом регулирования, третьей особенностью самостоятельной отрасли права
является ее целостность. Это довольно четко просматривается в
административном праве. Единый предмет и единственный метод правового
опосредования реальных общественных отношений предопределили взаимосвязь
образующих отрасль юридических норм.
Административное право - целостная система правовых норм и
институтов. Их объединяет предмет, цели, принципы, метод регулирования. Они
должны быть согласованы друг с другом, опираться на единые определения,
использовать единую терминологию. Внутри отрасли существует субординация
норм разной юридической силы, общих и социальных. А в целом отрасль
создает специфический административно - правовой режим регулирования.
“ Под юридическим режимом следует понимать особую, целостную систему
регулятивного воздействия, которая характеризуется специфическими приемами
регулирования - особым порядком возникновения и формирования содержания
прав и обязанностей, их осуществления, спецификой санкций, способов их
реализации, а также действием единых принципов, общих положений,
распространяющихся на данную совокупность прав”.[5]
Вот основные направления, регулирующие общественные отношения.
Источники административного права.
Юридические нормы нуждаются во внешних формах своего выражения. Они
должны быть оформлены так, чтобы с ними могли познакомиться люди, которым
они адресованы. Нормы права включаются как пункты, параграфы в акты
государственных органов. Такие акты, если они содержат правовые нормы,
являются источниками права, внешними причинами его выражения.
Источниками административного права являются акты государственных
органов, в которых содержатся административно - правовые нормы.
Важнейшей особенностью отрасли являются разнообразие и множество
источников юридических норм. Это детерминировано предметом отрасли:
разнообразием и большим числом управленческих отношений, необходимостью
своевременного юридического опосредования социальных процессов, объективной
потребностью исполнительной власти.
Для правовой регламентации управления нужно большое число законов и
еще большее число конкретизирующих их подзаконов, нормативных актов.
Существует значительное число чисто административно - правовых
источников. Но много “ смешанных” многоотраслевых, в которых одновременно
могут быть нормы разных отраслей права ( например, административного и
уголовного).
В зависимости от того, кем приняты акты, содержащие нормы, а значит,
и по их юридической силе все источники административного права нужно
разделить на несколько типов:
I. Акты Советов народных депутатов;
1) Законы ( Конституция РФ и Конституции республик, входящих в РФ,
Основы законодательства, Законы, кодексы);
2) Решения краевых, областных, окружных, районных, городских и т.д.;
II. Акты государственной администрации;
1) Указы, распоряжения Президента;
2) Постановления, распоряжения Совета министров;
3) Приказы, постановления министров, государственных комитетов и
других ведомств;
4) Постановления, распоряжения глав администраций;
5) Приказы, постановления иных органов управления;
6) Приказы руководителей государственных предприятий, учреждений.
К этому классу нормативных актов относятся также акты органов
исполнительной власти республик, входящих в РФ ( Президента, правительства,
министерства и других органов республики).
III. Союзные акты ( акты органов бывшего СССР). Существование
третьего типа источников связано с тем, что вплоть да начала 1992 года в
числе источников административного права преобладали акты высших и
центральных органов СССР. После распада СССР эти акты продолжают
действовать на территории РФ при двух условиях:
1) если еще не приняты соответствующие нормативные акты РФ.
2) если они не противоречат российскому законодательству.
IV. Международные акты. В соответствии с Конституцией РФ “
общепризнанные международные нормы, относящиеся к правам человека, имеют
преимущество перед законами РФ и непосредственно порождают права и
обязанности граждан РФ”. Международными актами, например, регулируются
некоторые вопросы безвизового пересечения границ, таможенного контроля,
дорожного движения.[6]
Единого административного кодекса нет и его невозможно создать.
Во - первых, потому, что нельзя в один акт поместить такое огромное
число норм, которого требует правовое регулирование управления.
Во - вторых, кодификация означала бы чрезмерную централизацию
правотворчества, лишение органов исполнительной власти в центре и на местах
возможности регулирования общественных отношений.
В чем же заключается основная доминирующая роль источников права в
формах выражения административного права.
Под источниками административного права понимают различные формы его
выражения, в которых норма административного права понимается как различные
формы его выражения, в которых норма административного права проявляет все
властно - регулирующие воздействия на общественные отношения.[7]
Закрепление и утверждение источников права происходит с помощью форм
управленческой деятельности.
Формы управленческой деятельности есть высшее практическое выражение
конкретных действий, совершаемых органами государственного управления на
основании источников административного права.
Различные формы управленческой деятельности выражают, по существу, ее
содержание, дают представление о том, как практически решаются
управленческие задачи, выполняются функции управления, т.е. как
осуществляется сама управленческая деятельность.
Так как органы государственного управления осуществляют свои функции
непосредственно от имени государства, формы их деятельности
регламентируются правом. Административно - правовые нормы, которыми
определяется правовое положение данного органа, практически определяют все
формы его деятельности. Тем самым все эти формы подчиняются интересам и
целям исполнительно - распорядительной деятельности.
Конкретные действия органов управления ( должностных лиц)
разнообразны. В определенных случаях они влекут определенные юридические
последствия. Это имеет место при установлении обязательных правил
поведения, осуществления властно - распорядительных полномочий,
административной юрисдикции ( например, положение административных
взысканий) и т.п.
Такого рода действия всегда нуждаются в юридическом высшем выражении,
т.е. в правовой форме. Другие действия органов управления не нуждаются в
такой форме, являются организационными и соответственно облекаются в
неправовые формы. Их нередко называют организационными формами
управленческой деятельности.
Для правовых форм управленческой деятельности характерно то, что они
всегда регламентируются правом ( например, порядок издания юридических
актов управления).
Они могут влечь за собой возникновение конкретных административно -
правовых отношений ( например, издание индивидуального акта управления).
Для неправовых форм административно - правовые нормы устанавливают лишь
общую процедуру их совершения ( например, порядок созыва и проведения
различного рода конференций и совещаний).
Неправовые формы непосредственно не выступают в роли юридического
объекта, влекущего за собой возникновение административно - правовых
отношений.
Издание правовых актов - специфическая форма исполнительно -
распорядительной деятельности, поскольку ее назначение - исполнение
законов, а также решений Советов.
В силу того, что закон содержит общие нормы и правила поведения, он
не в состоянии охранить все стороны общественной жизни, заранее
урегулировать общественные отношения с исчерпывающей полнотой. Поэтому
возникает необходимость в конкретизации и детализации этих общих норм на
стадии их исполнения. Такого рода полномочия в соответствующем объеме
представляются органами государственного управления. Осуществляемая ими по
этому направлению деятельность характеризуется, как административное
правотворчество, т.е. издание нормативных актов на основе и во исполнение
законов. В некоторых случаях в его содержание входит регулирование
управленческих общественных отношений, не урегулированных общими нормами
права.
Издание ненормативных актов - основная юридическая форма
исполнительно - распорядительной деятельности. Ее сущность состоит в том,
что органы государственного управления в пределах своей компетенции
самостоятельно решают с помощью юридических средств конкретные дела,
возникающих в последствие юридической практики. Это - административное
распорядительство, т.е. применение к конкрентным обстоятельствам прямых
велений закона и других норм Российского права, прежде всего
административного права. В этих целях издаются индивидуальные юридические
акты.
Административное право охватывает своим регулятивным воздействием
широкие области государственной и общественной жизни, что предопределяется
многообразием практического проявления действующего в РФ механизма
исполнительной власти.
На содержание административного права существенное влияние оказывают
те процессы, которые происходят сейчас в России, прежде всего в
экономической области, что неизбежно сказывается и на характере
административно - правового регулирования.
Однако, как очень четко отметил Г. Брэбан, нет таких секторов
общественной жизни, которые выпадали бы целиком из - под сферы “
административного правового контроля”. И ваше “ административное право есть
право живое, глубоко укоренившееся в обществе, вошедшее в быт и сознание
современного человека”.[8]
Служебная роль административного права - “ юридического спутника”
исполнительной власти - сохраняется в период реформации государственных
институтов. И не сокращается, а наоборот, в так называемый переходный
период массив подзаконных административно - правовых норм имел тенденцию к
своему расширению. С большой долей достоверности можно утверждать: в
условиях различия рыночных отношений соответствующим способом меняются
формы и методы осуществления исполнительной власти. Такого рода изменения
затрагивают прежде всего содержание административного права, не лишая его
роли одного из необходимых и в новых условиях юридических регуляторов
общественных отношений. В качестве такого рода процессов можно назвать,
например, сокращение масштабности административно - правового
регулирования, отнесенного к совместному ведению РФ и субъектов федерации;
существенное возрастание роли региональных регуляторов; увеличение
значимости норм - программ и рекомендательных норм, равно как и
административно - правовых дозволений; “ выход” на всех уровнях
государственной организации и т.п.
Во многих случаях административное право не только защищает
общественные отношения, но и может выступать в роли их регулятора.
Следствием данной особенности существующей правовой системы являются
“ проникновение” административного права в сферу регулятивного
функционирования иных правовых отраслей. В основе подобного явления -
практическое наличие управленческих по своей природе отношений в сферах,
относящихся в соответствии с предметом той или иной отрасли права к ее
регулятивному воздействию. Поэтому даже в гражданском законодательстве
имеется пусть небольшое, но определенное число административно - правовых
по своей сути норм.
Административное право закрепляет организационные формы активного
участия общественных организаций в управлении государственными и
общественными делами, в работе аппарата управления, в контроле за его
деятельностью оформляет их правовой статус в этой сфере общественных
отношений. Существенная роль норм административного права в регулировании
положения личности в сфере государственного управления, в обеспечении
реализации и конституционных прав и свобод и выполнении ими конституционных
обязанностей перед обществом, в охране административно - правовыми
средствами законных интересов и прав человека, в обеспечении его участия в
управлении государством.
Специфика задач охраны общественного порядка обуславливает основную
направленность деятельности органов внутренних дел, так как именно им
приходится общаться с гражданами, должностными лицами и т.д. В связи с этим
сотрудники милиции получают правовой статус представителей власти.
Успешная охрана общественного порядка и борьба с преступностью
требуют беспристрастной и четкой, быстрой и оперативной работы всех служб
и аппаратов сверху донизу, слаженности их взаимодействия, беспрекословного
подчинения приказу. Это достигается особым порядком внутренней организации
органов внутренних дел, в основе которого лежит особая дисциплина. Особая
служебная дисциплина тесно связана с единоначалом, состоящем в
сосредоточении в руках начальников органов внутренних дел общего
руководства, все это связано с административным правом.
В заключении следует отметить, что административное право частица
нашего общества. Все здесь взаимосвязано и постоянно взаимодействует.
Спектр деятельности административного права очень широк, поэтому и его роль
и значение для регулирования общественных отношений тоже велико.
Использованная литература:
1. Д.Н. Бахрах. Административное право. М., 1993.
2. Ноздрачев А.Ф. Административное право. Фундаментальный курс. М., 1992.
3. Ю.М. Козлов Советское административное право. М., 1984.
4. А.П. Алехин, Ю.М. Козлов. Административное право РФ. 1994.
-----------------------
[1] Д.Н. Бахрах. Административное право. М., 1993. С. 3.
[2] Д.Н. Бахрах. Административное право. М., 1993. С. 3.
[3] Ноздрачев А.Ф. Административное право. Фундаментальный курс. М., 1992.
С. 8.
[4] Ю.М. Козлов. Советское административное право. М., 1984. С. 23.
[5] Д.Н.Бахрах. Административное право. М., 1993. С. 7.
[6] Д.Н.Бахрах. Административное право. М., 1993. С. 15-16.
[7] Ноздрачев А.Ф. Административное право. Фундаментальный курс. М., 1992.
С. 27.
[8] А.П. Алехин, Ю.М. Козлов. Административное право Российской Федерации.
1994. С. 30.
Реферат на тему: Административное право: сущность, нормы, субъекты
ОГЛАВЛЕНИЕ
I. Сущность, предмет и метод административного права 3
- Сущность административного права
3
- Предмет административного права
6
- Метод административного права
8
II. Нормы административного Права
11
III. Субъекты административного права 17
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО
1. Сущность, предмет и метод административного права
Сущность административного права. Административное право является
опорной, базисной отраслью правовой системы наряду с конституционным,
гражданским и уголовным правом. Административное право представляет собой
совокупность правовых норм, регулирующих определенные сферы общественных
отношений, составляющих предмет этой отрасли права. При этом предмет
административного права отвечает на вопрос — что, какие общественные
отношения регулируются нормами данной отрасли права, а метод
административного права отвечает на вопрос — как, каким образом эти нормы
выполняют свое регулирующее воздействие.
Однако прежде чем говорить о предмет и методе административного права,
необходимо показать его сущность, предназначение, целевую направленность,
т.е. самое главное, что характеризует эту отрасль права.
Административное право призвано регулировать общественные отношения,
возникающие в процессе реализации исполнительной власти, осуществления
государственного управления. Поэтому административное право называют правом
управления, или управленческим правом, ибо содержанием деятельности органов
исполнительной власти и исполнительных органов местного самоуправления
является •именно государственное, или «публичное» управление.
Такое понимание сущности административного права было общепринятым на
протяжении десятилетий. Однако в современных условиях сущность
административного права должна быть дополнена вторым и, может быть, самым
важным элементом. Административное право теперь все в большей мере призвано
регулировать общественные отношения, возникающие между личностью и
государством, между гражданином и органами исполнительной власти,
обеспечивая реализацию и охрану прав и свобод граждан в сфере
государственного управления, их защиту от возможного произвола, ущемления
или ограничения этих прав и свобод со стороны того или иного чиновника
государственного аппарата.
Изменения сущности административного права связаны, прежде всего, со
становлением Российской Федерации как демократического федеративного
правового государства. Эти изменения можно сгруппировать по ряду
направлений.
1. Изменение политический системы повлекло за собой деидеологизацию
законодательства, в том числе и административного права. В нормативных
правовых актах, например, законах «О милиции», «О безопасности», «О
безопасности дорожного движения», «О пожарной безопасности», «О внутренних
войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации», отсутствуют
идеологические характеристики сущности государства, государственно-правовых
и общественных институтов, служащие в прошлых подобных правовых документах
фиктивным прикрытием тоталитарного государства. Сейчас конституционно
закреплены многопартийность и идеологическое разнообразие.
Гуманизация всех институтов государства и общества, перенос центра
внимания на обеспечение прав и свобод человека, которые рассматриваются как
высшая ценность (ст. 2 Конституции РФ), привели к пересмотру концепции
взаимоотношений государства и гражданина. Вместо признаваемого приоритета
общественных, государственных интересов над личными, в основу положена
концепция приоритета личности, взаимной ответственности государства и
гражданина.
Между тем еще не так давно господствующей была принципиально иная
позиция, находящая отражение в деятельности всех государственных органов,
во всех правовых актах. Вот как ее выразил в 1927 г. известный
административист Карадже-Искров: «Индивидуальная свобода не является для
нас основным принципом..., наше государство проникнуто идеями коллективизма
и не склонно выдвигать на первый план личность. Наоборот, оно рассматривает
отдельных личностей как средство для достижения своих целей... у нас
личность не является чем-то самоценным, она лишь винтик огромной машины.
Поэтому и обеспечение ее прав стоит на втором месте». К счастью, эти
времена ушли и положение, зафиксированное в ст. 2 Конституции РФ, находит
реальное отражение во всем новейшем законодательстве, в том числе и
административном.
2. Организация государственной власти на основе теории разделения властей
привела к прекращению всевластия Советов и партийной номенклатуры, к
самостоятельности исполнительной власти и административного права, которое
ранее обычно заменялось «телефонным» правом партийных руководителей.
3. Реорганизация федеративного устройства России связана с закреплением
новых принципов федерации, которые призваны обеспечить целостность и
суверенитет России в целом, и одновременно необходимый уровень
самостоятельности ее субъектов, возможность решения на местах широкого
комплекса вопросов развития территории с учетом их национальных,
экономических и иных интересов и особенностей. Роль административного права
в этом процессе также коренным образом меняется, поскольку в соответствии с
п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации отнесено административное и
административно-процессуальное законодательство. А это значит, что все
субъекты Российской Федерации могут создавать необходимую им собственную
административно-правовую законодательную базу, разумеется, не
противоречащую федеральному законодательству, для успешного
функционирования органов исполнительной власти своего уровня,
исполнительных органов местного самоуправления, обеспечения прав и свобод
граждан своей территории. Примером тому может служить весьма специфическое
и по опенкам специалистов достаточно эффективное законодательство
Республики Татарстан.
4. Переход к рыночным отношениям в экономике самым существенным образом
повлиял и на сущность административного права. Возникновение многообразия
форм собственности потребовало и равной защиты со стороны государства всех
ее форм, жесткого государственного регулирования новых экономических
процессов. Между тем на первом этапе экономических реформ государство
вместе со сложившимся ранее правовым механизмом «ушло», а некоторые писали,
что «убежало» из экономики, предоставив право решать возникшие в экономике
совершенно новые проблемы рыночным механизмам, в частности конкуренции.
Однако из этого ничего не вышло, а в результате получился дикий рынок,
дикая приватизация и все другие «прелести», нам хорошо известные. Стало
ясно, что без государственного регулирования, и, прежде всего
административно-правового, экономические проблемы решить невозможно.
Государство с помощью административного права стало усиливать свое
воздействие на экономику, облекая экономические механизмы — цена, прибыль,
налог, пошлина, квота, кредит и т.д. — в административно-правовую форму,
т.е. пошло по пути, по которому идут все развитые государства.
5. Формирование правового государства, правовая реформа на основе
верховенства Конституции РФ, приоритета закона во всех сферах жизни
общества не оставили в стороне и административное право. Суть изменений,
которые здесь происходят, состоит в том, что ранее административное право
представляло собой совокупность в основном подзаконных актов, т.е.
постановлений правительства, актов министерств и ведомств — приказов,
инструкций, наставлений, уставов, положений, которые нередко не только
подменяли закон, но и дополняли, изменяли, а подчас и сводили его на нет.
Теперь основные вопросы функционирования исполнительной власти регулируются
на основе законов, нормативных указов Президента РФ. Уже приняты налоговый,
бюджетный, воздушный, водный и некоторые другие кодексы, носящие
преимущественно административно-правовой характер. Готовится новый Кодекс
РФ об административных правонарушениях.
Предмет административного права представляет собой систему общественных
отношений, регулируемых административно-правовыми нормами. Предмет
административного права включает в себя пять составляющих его частей. Во-
первых, это общественные отношения, возникающие в процессе реализации
исполнительной власти, осуществления государственного управления на всех
его иерархических уровнях: от Президента РФ до администрации
государственных предприятий, учреждений и организаций. Здесь имеется в
виду, прежде всего, внешняя деятельность органов исполнительной власти,
всей системы органов государственного управления, для осуществления которой
они собственно и созданы, а именно, организация экономики, социально-
культурной и административно-политической деятельности.
Во-вторых, это внутриорганизационные отношения всех государственных
органов, которые в основном одинаковы, похожи, однотипны независимо от
того, где они осуществляются: в органах исполнительной власти,
законодательных или судебных. Эти отношения охватывают информационно-
аналитическую работу, делопроизводство, прием на работу, перемещение по
службе, увольнение, дисциплинарную ответственность, поощрение,
материальнотехническое обеспечение и т.п. Вся эта деятельность носит
вспомогательный характер и регулируется нормами административного права.
В-третьих, к предмету административного права относится функционирование
общегосударственного контроля, который осуществляется на территории всей
Российской Федерации от имени государства, будучи наделен государственно-
властными полномочиями федерального характера. При этом контроль
осуществляется в отношении всех государственных органов не только с точки
зрения законности принимаемых актов и совершаемых действий, но и их
целесообразности, чем коренным образом отличается от общего надзора органов
прокуратуры. Меры, принимаемые общегосударственным контролем, носят
дисциплинарный характер, включая отстранение нарушителей от работы
(должности) и денежный начет. Ранее этот вид контроля имел различные
названия — Рабоче-крестьянская инспекция, Министерство контроля, партийно-
государственный контроль, народный контроль. В последние годы он был
упразднен. Однако государственная необходимость в такого рода контроле
очевидна и начинает воссоздаваться в виде Контрольного управления
Администрации Президента РФ.
В-четвертых, предмет административного права охватывает и деятельность
судов и судей по рассмотрению дел об административных. правонарушениях.
Дело в том, что, являясь органом правосудия, они тем не менее
руководствуются нормами КоАП, что не может быть изъято из предмета
административного права. Возможно, эта сфера деятельности судов и судей со
временем превратится в административную юстицию, суды будут называться
административными, а судьи мировыми, единолично рассматривающими
значительную категорию дел об административных правонарушениях.
В-пятых, к предмету административного права могут быть отнесены
общественные отношения, возникающие в деятельности общественных
объединений, которым государство передало некоторые свои государственно-
властные полномочия. Например, народным дружинам переданы некоторые
полномочия государственных правоохранительных органов в сфере охраны
общественного порядка, и народные дружинники могут осуществлять задержание
нарушителей, составлять протоколы (акты) о правонарушениях. Естественно,
подобная деятельность общественных объединений регулируется нормами
административного права.
Метод административного права, характеризующий способ регулирующего
воздействия на общественные отношения, отличается рядом
особенностей. Он включает в себя иерархичность, т.е. выполнение
предписаний, приказов, требований, запретов вышестоящих органов
и должностных лиц нижестоящими. Этот метод может быть сопоставлен с
методами гражданско-правового регулирования. Учет этих различий особенно
необходим тогда, когда нормы административного и
гражданского права регулируют одну и ту же группу общественных
отношений (например, отношения в области разграничения государственной
собственности, инвестиций, торговли регулируются и административным, и
гражданским правом).
Для гражданско-правового регулирования характерно равенство сторон;
отсюда широкое применение договорных форм. Административно-правовой метод
предполагает неравенство сторон: воля одной из них главенствует над волей
другой стороны. Это имеет место во взаимоотношениях органов исполнительной
власти и предприятий, учреждений, организаций, органов исполнительной
власти и граждан. В административно-правовых отношениях одна сторона очень
часто наделена государственно-властными полномочиями по отношению ко второй
стороне, именно она — первая сторона — принимает юридически обязательные
решения, осуществляет государственный контроль за действиями другой, может
в предусмотренных законом случаях применить к ней принуждение. Хотя нередко
вопрос решается по инициативе второй стороны отношения (пример тому —
заявление гражданина о предоставлении жилой площади), но решение принимает
именно орган исполнительной власти. Вторая сторона не может отказаться от
исполнения предписания органа, осуществляющего такую власть, и вправе лишь
обжаловать его в компетентный государственный орган.
Данный метод предполагает состояние подчиненности воли одной стороны по
отношению к воле другой, причем это состояние может быть достигнуто не
только на добровольной, но и на принудительной основе. Этот метод
предполагает возможность заставить подчиняться воле властвующего лица с
использованием самых решительных мер, вплоть до применения оружия, например
отражение посягательства на охраняемый объект. Метод административного
права — это метод одностороннего властвования, например инспектор ГИБДД
самостоятельно привлекает к ответственности нарушителя правил дорожного
движения. Этот метод характеризуется юридическим неравенством сторон,
например, руководитель и подчиненный, работник милиции и нарушитель
общественного порядка. Объем их юридических полномочий различен; с одной
стороны, наличие всех прав и обязанностей, предусмотренных законом, для
выполнения управленческих функций, с другой — преимущественно обязанность
выполнить предъявляемые требования, понести наложенное дисциплинарное или
административное взыскание. Вместе с тем здесь необходимо подчеркнуть их
равенство перед законом, т.е. руководитель и подчиненный, работник милиции
и нарушитель обладают определенными правами и несут соответствующие
обязанности, в равной мере подлежащие безусловному выполнению.
Наконец, следует отметить и такую особенность метода административного
права, как безоговорочная, лишенная какой-либо диспозитивности
обязательность выполнения установленных законом правил, норм, стандартов,
требований, запретов и иных предписаний. Причем
эта обязательность может касаться всех граждан, например общеобязательность
соблюдения правил поведения в общественных местах, правил перехода улиц,
либо только специальных субъектов административного права — водителей
автомототранспорта, военнослужащих, охотников, должностных лиц и т.д.
Итак, метод административного права можно определить как метод «власти и
подчинения», приказа и исполнения. Данный метод административного права
является приоритетным, преобладающим, но не единственным. Не все отношения
в сфере исполнительной власти построены по схеме «власть — подчинение»,
т.е. по вертикали.
В административном праве существует немало ситуаций, когда необходимо
регулировать возникающие так называемые горизонтальные общественные
отношения, стороны которых находятся на одном иерархическом уровне,
например отношения между двумя министерствами. Здесь отсутствует
подчиненность, юридический статус характеризуется полным равенством, и ни о
каком одностороннем властвовании не может быть и речи.
Вот тогда и возникает потребность в иных методах административно-
правового регулирования, в качестве которых выступают взаимодействие,
согласование, координация, соглашение, административный договор и др.
2. Нормы административного права
Нормы административного права в Российской Федерации определяют порядок
создания, реорганизации и упразднения органов исполнительной власти, их
перечень, цели и задачи их деятельности, компетенцию и другие стороны
правового статуса этих органов, их структуру и процедуру деятельности.
Распространяются они и на организацию местного самоуправления, и порядок
взаимодействия его органов с органами государственной власти.
Нормы административного права устанавливают, кроме того, порядок
создания, реорганизации и упразднения управляемых объектов — предприятий,
учреждений и организаций и регулируют многие стороны их деятельности
независимо от форм собственности, их взаимоотношения с органами
государственной администрации. Нормы административного права закрепляют
также порядок прогнозирования, планирования и ценообразования,
распределения материальных ресурсов, регулирования заработной платы.
Конкретизируя и дополняя нормы конституционного права, нормы
административного права определяют многие права и обязанности
граждан, механизм их реализации и защиты от нарушений. Нормы
административного права участвуют в установлении правового статуса
общественных объединений, органов общественности, регулируют
государственную службу.
Административное право регулирует не только публичную управленческую
деятельность, по и управляемую деятельность. Пример тому — правила
дорожного движения, правила поведения в общественных местах, торговли,
охоты и рыбной ловли, правила, регулирующие преподавание в учебных
заведениях, санитарные правила и т.д. Органы управления контролируют
соблюдение этих правил и применяют меры государственного принуждения за их
нарушение.
Нормы административного права определяют, какие деяния (действия или
бездействие) являются административными правонарушениями, устанавливают
виды и меры административной ответственности за их совершение, порядок
производства по делам о таких правонарушениях.
В научной литературе высказывалось мнение, что административное право
регулирует и общественное управление. В этом утверждении есть доля истины:
государство иногда наделяет общественные объединения, органы общественности
публичными полномочиями «внешнего» характера. Но в основном общественное
управление регулируется не законодательством, а уставами общественных
объединений.
Административное право не регулирует внутреннее управление в частных
фирмах, ассоциациях, концернах и т.д. Их высшие органы сами устанавливают
свои системы управления, свои порядки, которые, однако, не должны
противоречить законодательству.
Органы исполнительной власти действуют на основе законов, но многие из
них при этом обладают правом издания нормативных актов, которые регулируют
деятельность предприятий, учреждений и организаций, а также граждан, т.е.
участвуют и определении их прав и обязанностей. Гражданин может, конечно,
не реализовать право, предоставленное ему, но он не может отказаться от
самого этого права, поскольку оно установлено властным путем — законом или
на основе закона. Все это связано с тем, что государственный орган,
должностное лицо, осуществляющее исполнительно-распорядительную
деятельность, действует по поручению государства, выражает государственную
волю, участвует в выполнении функций государства.
Административное право очень близко стоит к конституционному
(государственному) праву, и часто даже невозможно установить четкую грань
между их нормами. Но различия между этими отраслями имеются.
Конституционное право занимает ведущее положение в системе права, в том
числе и по отношению к административному праву. Последнее берет у
конституционного права исходные начала, прямо или косвенно относящиеся к
органам исполнительной власти, детализирует и дополняет их, определяет
механизмы реализации тех или иных норм.
Например, Конституция РФ и другие источники конституционного права
закрепляют основные права, свободы и обязанности человека и гражданина.
Административное право конкретизирует многие нормы о них, дополняет
правовой статус гражданина другими (неосновными) правами и обязанностями,
определяет механизм реализации многих конституционных прав, свобод и
обязанностей. Так, Конституция РФ устанавливает, что решения и действия
(или бездействие) органов государственной власти, органов местного
самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть
обжалованы в суд (ч. 2 ст. 46). Нормы же административного права призваны
определить подведомственность различных жалоб, сроки и другие стороны
процедуры их рассмотрения в административном порядке (порядок рассмотрения
жалоб в судах определяется гражданским процессуальным законодательством).
Административное право тесно связано с гражданским правом. Обе отрасли
иногда регулируют одни и те же имущественные отношения, но разными
методами. Например, по распоряжению уполномоченного на то органа
исполнительной власти государственная организация передает другой здания,
сооружения и оборудование. В данном случае властным методом регулируются
имущественные отношения двух организаций. Стороны хозяйственного договора
руководствуются стандартами на продукцию, которые устанавливаются органами
исполнительной власти, т.е. властным путем. Многие гражданско-правовые
отношения с участием гражданина тоже возникают на базе актов
государственного управления. Так, часто договор жилищного найма гражданина
с жилищной организацией заключается при наличии у него ордера на данную
жилую площадь. Имущественные отношения иногда возникают прямо из актов
государственного управления (т.е. без договоров); пример тому — конфискация
и реквизиция предметов, наложение и взыскание штрафов. Сфера разграничения
гражданского и административного права определена и в ГК РФ (п. 3 ст. 2).
Органы исполнительной власти иногда выступают не в качестве органов
государства, а в качестве юридических лиц, действующих на основе норм
гражданского права. Например, орган исполнительной власти может арендовать
помещение у какой-либо организации, пользоваться телефоном по договору с
предприятиями связи, закупать (в пределах сметы) мебель, оргтехнику и т.д.
Но в таких случаях данный орган не выступает в качестве субъекта публичной
исполнительно-распорядительной деятельности, не выполняет государственных
функций.
Некоторые нормы административного права тесно соприкасаются с нормами
трудового права. Нормы административного права определяют полномочия
органов исполнительной власти по регулированию трудовых отношений
(например, полномочия Правительства РФ, Министерства труда и социального
развития РФ). ,
Содержание индивидуальных актов управления в сфере трудовых отношений
определяется, как правило, нормами трудового права, а порядок издания акта
— нормами административного права, если, например, гражданин поступает на
работу в государственный орган, но не на государственную должность. На
государственных служащих нормы трудового права распространяются, если иное
не установлено нормами административного права о государственной службе.
Через соответствующие инспекции и другие контрольные органы государство
осуществляет надзор за соблюдением правил охраны труда и техники
безопасности. Эта деятельность регулируется административным правом.
Административное право тесно связано с финансовым правом, которое своим
рождением обязано конституционному, административному и частично
гражданскому праву. Финансовое право, как известно, регулирует общественные
отношения в сфере финансовой деятельности государства, прежде всего по
аккумулированию и распределению денежных средств, составляющих национальный
доход (налоги, бюджет). Административное право определяет компетенцию
Министерства финансов РФ и других органов исполнительной власти,
действующих в финансовой сфере. Финансовое право широко применяет метод
прямого приказа при регулировании финансовых отношений, т.е.
административно-правовой метод.
Правовые нормы, определяющие компетенцию финансовых органов как
специфической группы органов исполнительной власти, являются одновременно
нормами административного и финансового права. Когда речь идет о нормах,
устанавливающих содержание решений этих органов в сфере финансов, то это
содержание определяется, прежде всего, нормами финансового права.
Организация же работы финансовых органов регулируется административным
правом. Иначе говоря, административное право преимущественно регулирует
организационные отношения в области финансов, а финансовое право —
Преимущественно сами финансовые отношения как особую разновидность
экономических отношений.
Административное право определяет компетенцию органов исполнительной
власти по регулированию земельных отношений и поэтому
тесно связано с земельным правом. За нарушение ряда норм земельного права
наступает административная ответственность. Все это свидетельствует о
тесном переплетении норм административного и земельного права. По этому же
принципу строится отграничение административного права от водного, лесного
и горного права.
Имеет административное право точки соприкосновения и с уголовным правом.
Нормы административного права определяют, какие правонарушения являются
административными проступками. Некоторые из этих проступков граничат с
преступлениями, и поэтому, чтобы дать верную юридическую квалификацию
противоправных деяний, нередко приходится толковать во взаимоувязке
соответствующие нормы административного и уголовного права. Наконец, нельзя
не упомянуть, что уголовное право устанавливает ответственность за
должностные преступления.
Нормы административного права можно разделить на материальные и
процессуальные.
В административном праве нет единого универсального процесса, наблюдается
множество его разновидностей, что предопределяется широтой и многообразием
общественных отношений, регулируемых материальным административным правом.
Например, одна процедура установлена применительно к решению вопросов о
предоставлении жилой площади, другая — к выдаче разрешений на приобретение
охотничьих ружей, третья — к решению вопроса о приеме в вузы, четвертая — к
решению дел об административных проступках. В то же время эти и другие
процессы имеют и общие черты.
Административное право огромно по объему, разнообразно и изменчиво по
содержанию. Его нормы, базирующиеся на нормах конституционного права,
содержатся в большом числе федеральных законом и законов субъектов
Федерации, в указах Президента РФ и президентов республик, в постановлениях
Правительства РФ и правительств республик в составе Российской Федерации, в
распоряжениях глав администраций и в постановлениях правительств областей,
краев, городов федерального значения, в приказах министерств и глав
ведомств. Поэтому кодифицировать его невозможно.
Правовое положение Правительства РФ и организация его работы
урегулированы Федеральным конституционным законом «О Правительстве
Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. Структура федеральных органов
исполнительной власти определена Указом Президента РФ от 17 августа 1999
г., а их правовой статус — рядом федеральных законов и положениями о каждом
из этих органов, утвержденными Президентом РФ или Правительством РФ.
Например, положение о Министерстве внутренних дел РФ утверждено Указом
Президента РФ от 18 июля 1996 г., изменено и дополнено Указом Президента РФ
от 6 сентября 1997 г., а структура МВД России утверждена Указом Президента
РФ от 24 апреля 1998 г.
Государственная служба в настоящее время регулируется Федеральным законом
«Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г.
и рядом законов и других нормативных актов, определяющих особенности службы
в милиции, налоговой полиции, в таможенных органах, в прокуратуре, в судах.
Административная ответственность регулируется Кодексом РСФСР об
административных правонарушениях (1984 г.) с большим числом последующих
изменений и дополнений. В настоящее время идет подготовка проекта нового
Кодекса РФ об административных правонарушениях.
Административный порядок рассмотрения жалоб, заявлений и предложений
граждан установлен Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля
1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (в
редакции Указа от 4 марта 1980 г. с последующими изменениями и
дополнениями). Этот союзный законодательный акт продолжает действовать в
Российской Федерации. Порядок судебного рассмотрения жалоб определяется
Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и
свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. с | |
