|
Реферат: Административные правоотношения (Административное право)
План
I. Вступление.
II. Основная часть:
1. Понятие административного правоотношения.
2. Основные черты административного правоотношения.
3. Структура административного правоотношения.
4. Юридические факты в административном праве.
5. Виды административных правоотношений:
а) основные и неосновные административные
правоотношения;
б) субординационные и координационные
административные правоотношения;
в) вертикальные и горизонтальные правоотношения в
административном праве;
г) внутриаппаратные и внеаппаратные правоотношения;
III. Заключение.
Любая отрасль российского права регулирует определенные
правоотношения, т.е. отношения урегулированные нормами права. В частности,
гражданскому праву свойственно регулирование гражданских правоотношений
(имущественных и связанных с ними личных неимущественных прав), уголовному
праву - регулирование отношений, связанных с преступлением и наказанием.
Какие правоотношения регулирует административное право? Прежде всего
следует указать, что административное право - это самостоятельная отрасль
правовой системы России. Отрасли права отличаются друг от друга по предмету
и методу правового регулирования. Именно предмет административного права
составляют те отношения, о которых речь пойдет дальше.
Административно-правовые отношения - это урегулированные нормами
административного права общественные отношения, складывающиеся в сфере
деятельности исполнительной власти.
Административно-правовые отношения представляют собой разновидность
правовых отношений, разнообразных по своему характеру, юридическому
содержанию, по их участникам. Им свойственны все основные признаки любого
правоотношения, как-то: первичность правовых норм, вследствие чего
правоотношение есть результат регулирующего воздействия на данное
общественное отношение данной правовой нормы, придающей ему юридическую
форму; регламентация правовой нормой действий (поведения)
сторон этого отношения; корреспонденция взаимных обязанностей и право
сторон правоотношения, определяемая нормой и т.п.
Однако следует выделить некоторые особенности, дополняющие эту общую
характеристику и способные служить основой для отграничения административно-
правовых отношений от других видов правоотношений. К таким особенностям
относятся:
- права и обязанности сторон данных отношений связаны с деятельностью
исполнительных органов государства и других субъектов исполнительной
власти;
- всегда одной из сторон в таких отношениях выступает субъект
административной власти (орган, должностное лицо, негосударственная
организация, наделенные государственно-властными полномочиями);
- административные правоотношения практически всегда возникают по
инициативе одной из сторон;
- если произошло нарушение административно-правовой нормы, то
нарушитель несет ответственность перед государством;
- разрешение споров между сторонами, как правило, осуществляется в
административном порядке.
- административные правоотношения являются властеотношениями,
построенные на началах “власть-подчинение”, где отсутствует равенство
сторон. Признак подчинения является в таких отношениях доминирующим,
поскольку он предопределен важнейшими приоритетами государственно-
управленческой деятельности.
Подводя итог вышеуказанному, можно дать соответствующее понятие
административного правоотношения, как урегулированное административно-
правовой нормой управленческое общественное отношение, в котором стороны
выступают как носители взаимных прав и обязанностей, установленных и
гарантированных административно-правовой нормой.
Административно-правовые отношения напрямую связаны с практической
реализацией задач, функций и полномочий исполнительной власти в процессе
государственно-управленческой деятельности. Эта их особенность накладывает
определенный отпечаток на поведение любых участников такого рода правовых
отношений; их обязанности и права непременно связаны с практической
реализацией исполнительной власти в центре и на местах. Интересы другого
рода, небезразличные для государства и общества, обеспечиваются, если у них
имеется четко выраженная специфика, в рамках иных правоотношений. Поэтому,
определяющая черта административно-правовых отношений состоит в том, что
они складываются преимущественно в особой сфере государственной и
общественной жизни - в сфере государственного управления.
Стоит отметить также, что административные правоотношения
характеризуются определенным субъектом. Всегда одной из сторон является
официальный или полномочный субъект исполнительной власти (в широком смысле
государственного управления).
Иначе говоря, несмотря на то, что в административно-правовых
отношениях практически могут участвовать различные стороны, в них всегда
имеется обязательная сторона, без которой такого рода отношения не
возникают. Такой признак наблюдается в административных отношениях как
прямое действие властной природы государственно-управленческой
деятельности. Например, гражданин не может выступать в подобной роли, хотя
и является потенциальным участником самых разнообразных административно-
правовых отношений.
Административные правоотношения возникают по инициативе любой из
сторон. Однако согласие или желание второй стороны не является во всех
случаях обязательным условием их возникновения. Они могут возникать и
вопреки желанию второй стороны или ее согласию. Этот признак в наибольшей
степени отличает их от гражданско-правовых отношений.
Как указывалось выше административно-правовые отношения возникают в
сфере государственного управления. Однако не всякое общественное отношение
в сфере государственного управления включается в круг отношений,
составляющих предмет административного права.
Все правоотношения состоят из определенных элементов: субъектов,
объекта и содержания правоотношения.
В содержании административного правоотношения различаются две стороны:
материальная (поведение субъектов) и юридическая (субъективные юридические
права и обязанности).
Непосредственным объектом административных правоотношений является
волевое поведение человека, его деяния.
Нормами административного права точно определяется между какими
субъектами должны возникать правоотношения, каковы будут права и
обязанности сторон. Так, отношения граждан, связанные с призывом на военную
службу, получением прав на управление транспортными средствами, возникают
при заранее определенных обстоятельствах, с определенными органами
исполнительной власти, при этом права и обязанности сторон четко закреплены
юридическими нормами. В определенные сроки, по определенной форме,
определенным адресатам организации, к примеру, должны направлять
статистические данные, отчеты, справки.
Существующие в административно-правовых отношениях права и интересы
могут защищаться в судебном порядке, но такие случаи не являются
доминирующими. В основном же права участников таких отношений, споры между
ними решаются в административном порядке: субъектом управления, который был
(является) стороной административного правоотношения, вышестоящим или иным
органом исполнительной власти. Субъекты исполнительной власти наделены
правом решать, а другие участники отношений имеют право обжаловать такие
решения.
Более того, субъекты исполнительной власти во многих случаях наделены
правом применять самые разнообразные меры воздействия к другим субъектам
правоотношений.
В частности, они могут потребовать объяснений, дать указания,
отказать в просьбе, не присвоить звание, использовать средства
административного, дисциплинарного принуждения.
Следует также подчеркнуть, что для гражданско-правовых отношений
характерна ответственность одной стороны перед другой. Административным
правом установлен иной порядок ответственности сторон административно-
правовых отношений в случае нарушения ими требований административно-
правовых норм. В этом случае ответственность одной стороны не перед другой
стороной правоотношения, а непосредственно перед государством в лице его
соответствующего органа (должностного лица). Именно исполнительные органы
(должностные лица) наделяются полномочиями по самостоятельному воздействию
на нарушителей требований административно-правовых норм (дисциплинарная,
административная ответственность). Сами субъекты управления также отвечают
за нарушение аналогичных требований (например, дисциплинарная
ответственность работника аппарата федеральной исполнительной власти перед
Президентом или Правительством Российской Федерации).
Субъекта административного правоотношения можно рассмотреть на основе
квалификации административных правоотношений на виды. В зависимости от
особенностей участников административных отношений выделяются наиболее
типичные их виды:
а) между несоподчиненными субъектами исполнительной власти,
находящимися на различном организационно-правовом уровне (к примеру,
вышестоящие и нижестоящие органы);
б) между субъектами исполнительной власти, находящимися на одинаковом
организационно-правовом уровне (например, 2 министерства, администрация 2
областей);
в) между субъектами исполнительной власти и находящимися в их
организационном подчинении (ведении) государственными объединениями
(корпорации, концерны и пр.), предприятиями и учреждениями;
г) между субъектами исполнительной власти и не находящимися в их
организационном подчинении государственными объединениями, предприятиями и
учреждениями (по вопросам финансового контроля, административного надзора и
т.п.);
д) между субъектами исполнительной власти и исполнительными органами
системы местного самоуправления;
е) между субъектами исполнительной власти и негосударственными
хозяйственными и социально-культурными объединениями и предприятиями и
учреждениями (коммерческие структуры и т.п.);
ж) между субъектами исполнительной власти и общественными
объединениями;
з) между субъектами исполнительной власти и гражданами.
Во всех вышеперечисленных отношениях всегда участвует тот или иной
исполнительный орган.
Для любого правоотношения характерно возникновение его вследствие
определенных юридических фактов, исходя из того, что под юридическими
фактами понимаются действия или события, вследствие которых происходит
возникновение, изменение или прекращение правоотношений.
Административно-правовые отношения возникают при наличии условий,
предусмотренных административно-правовыми нормами.
Действия являются результатом активного волеизъявления субъекта. По
характеру различаются правомерные и неправомерные действия.
Правомерные действия всегда соответствуют требованиям административно-
правовых норм. В качестве юридических фактов выступают правомерные действия
граждан и других субъектов административно-правовых отношений. К примеру,
подача гражданином жалобы влечет за собой возникновение конкретного
административного правоотношения между ним и исполнительным органом
(должностным лицом), которому жалоба адресуется.
Особенностью юридических фактов по административному праву является
то, что основным видом правомерных действий служат правовые акты субъектов
исполнительной власти, имеющие индивидуальный, т.е. относящийся к
конкретному адресату и делу, характер. Прямое их юридическое последствие -
возникновение, изменение или прекращение административно-правового
отношения.
Например, приказ о назначении на должность влечет за собой
возникновение государственно-служебных отношений, являющихся разновидностью
административно-правовых.
Под неправомерными действиями понимаются те, которые не соответствуют
требованиям административно-правовых норм, нарушают их. К таким относятся
административные или дисциплинарные проступки, как наиболее характерные для
сферы государственного управления. Они влекут за собой юрисдикционные
правоотношения. К таким относятся также бездействия (пример, непринятие
службой внутренних дел необходимых мер по обеспечению общественного
порядка).
Под событиями понимаются явления, не зависящие от воли человека
(смерть, стихийное бедствие).
Административно-правовые отношения классифицируются по многим
критериям.
Первоначально выделяются две группы административных правоотношений:
а) отношения, непосредственно выражающие основную формулу управляющего
воздействия (субъект-объект), в которой отчетливо проявляется властная
природа государственно-управленческой деятельности, их можно обозначить как
властеотношения; иногда они именуются как основные;
б) отношения, складывающиеся за рамками непосредственно управляющего
воздействия на тот или иной объект, но органически связанные с его
осуществлением; характеризующиеся как неосновные правоотношения;
Первые из названных выражают сущность управления, вторые связаны с
этой сущностью, но прямо ее не выражают. К первым можно отнести отношения
между вышестоящими и нижестоящими звеньями механизма исполнительной власти,
между должностными лицами-руководителями и подчиненными им по службе
работниками административно-управленческого аппарата, между исполнительными
органами (должностными лицами) и гражданами, несущими определенные
административно-правовые обязанности и т.п.
Вторая группа характеризуется тем, что такие отношения хотя и
возникают непосредственно в сфере государственного управления, однако не
преследуют целью непосредственное управляющее воздействие субъекта на
управляемый объект. К примеру, отношения между двумя сторонами,
функционирующими в сфере государственного управления, но не связанные между
собою соподчиненностью. Так два министерства могут вступать в отношения,
связанные с необходимостью подготовки совместного правового акта или
согласования взаимных управленческих вопросов и т.д.
Иногда выделяют субординационные и координационные административно-
правовые отношения. Субординационными называют те отношения, которые
построены на авторитарности (властности) юридических волеизъявлений
субъекта управления. Координационными связями называют те, в которых
названная авторитарность отсутствует.
Координация входит в перечень основных проявлений государственно-
управленческой деятельности, т.е. фактически совпадает с ее юридически
властными проявлениями. К примеру, Министерство природы Российской
Федерации координирует деятельность министерств и ведомств по вопросам
охраны окружающей природной среды, причем принимаемые этим органом решения
обязательны для иных исполнительных органов Российской Федерации.
Наиболее значительный интерес представляет классификация
административно-правовых отношений по юридическому характеру взаимодействия
их участников. Таким образом выделяются вертикальные и горизонтальные
правоотношения.
Вертикальными признаются правоотношения, которые выражаю суть
административно-правового регулирования и типичных для государственно-
управленческой деятельности субординационных связей между субъектом и
объектом управления. Часто они возникают между соподчиненными сторонами.
Властной стороной выступает соответствующий субъект исполнительной власти
(исполнительный орган, орган государственного управления).
Горизонтальными административно-правовыми отношениями признаются те, в
рамках которых стороны фактически и юридически равноправны. В них
отсутствует юридически-властные веления одной стороны, обязательные для
другой. Такие отношения в сфере государственного управления встречаются
довольно редко, по сравнению с вертикальными. Разновидностями таких
отношений могут служить действия нескольких органов по подготовке и изданию
совместного решения, соглашения (административные договоры) между ними по
организационным вопросам.
По составу участников правоотношения подразделяются на
внутриаппаратные и внеаппаратные. В внутриаппаратных отношениях
соответствующие юридические нормы закрепляют систему органов исполнительной
власти, организацию службы в них, компетенцию органов и служащих, их
взаимоотношения, формы и методы внутриаппаратной работы в государственных
органах. Такого рода управленческие отношения выражают интересы
самоорганизации всей системы исполнительной власти сверху донизу, а также
каждого ее звена . Сторонами в них выступают соподчиненные исполнительные
органы и их структурные подразделения, а также должностные лица. Сюда же
можно отнести отношения органов исполнительной власти с подчиненными им
организациями, а также отношения администраций организаций, деятельность
которых регулируется административным правом (воинские части, вузы и др.) с
их служащими, учащимися и т.д. Во втором случае выступают отношения,
связанные с непосредственным воздействием на объекты, не входящие в систему
(механизм) исполнительной власти (например, на граждан, на общественные
объединения, коммерческие структуры, включая частные). В принципе это и
отношения по управлению государственными предприятиями и учреждениями, так
как они не являются субъектами исполнительной власти. Вторая сторона такого
рода отношений фактически выступает в роли “третьего лица”.
Подводя итог вышесказанному можно получить обобщенную характеристику
предмета административного права, т.е. тех общественных отношений, которые
урегулированы нормами административного права. Это такие управленческие
отношения как:
а) управленческие отношения, в рамках которых непосредственно
реализуются задачи, функции и полномочия исполнительной власти;
б) управленческие отношения внутриорганизационного характера,
возникающие в процессе деятельности субъектов законодательной
(представительной) и судебной власти, а также органов прокуратуры;
в) управленческие отношения, возникающие с участием субъектов местного
самоуправления;
г) отдельные управленческие отношения организационного характера,
возникающие в сфере “внутренней” жизни общественных объединений и других
негосударственных формирований, а также в связи с осуществлением
общественными объединениями внешне-властных функций и полномочий.
Управление существует во всех сферах общественной жизни, эта
деятельность велика по объему и разнообразна по содержанию. Во многих
случаях управленческая деятельность настолько специфична, настолько тесно
связана с особым видом управляемой деятельности, что ее регламентируют
нормы не административного, а других отраслей права. Так, управленческую
деятельность администрации предприятий, учреждений в отношении их
работников регулирует трудовое право, дознание и предварительное
расследование - уголовно-процессуальное право, управленческие отношения,
связанные с финансовыми, - финансовое право. Поэтому необходимо в
определении предмета административного права внести следующее уточнение:
оно регулирует все управленческие отношения, за исключением тех, которые
регламентированы другими отраслями права Российской Федерации.
Список литературы:
1. Конституция Российской Федерации, Москва, Изд. Новая Волна, 1996г,
стр.62.
2. Административное право Российской Федерации. Изд. А.П. Алехин, А.А.
Кармолицкий, Ю.М. Козлов. Москва, “ЗЕРЦАЛО ТЕИС”, 1996г., стр.640.
3. Административное право. Учебник. Д.Н. Бахрах, Изд. БЕК, Москва,
1996г., стр. 355.
4. Общая теория права . Т1, Алексеев С.С., Москва, 1981 г., стр.245.
Реферат на тему: Административные суды в РФ
Министерство общего и профессионального образования
Московская Государственная Юридическая Академия
Кафедра административного права
Административные
Суды в РФ
Курсовая работа
Студентки 3 курса
8ой группы
Демидовой С. В.
Научный руководитель:
доцент Калинина Л. А.
Москва 2003
Содержание
Вступление…………………………………………………………………………………….стр.3
I. Необходимость создания административных судов……………………………стр. 3
II. Административная юстиция в царской России и в СССР……………………..стр. 5
III. Административная юстиция в современной России….………………………..стр. 10
IV. Научное обоснование института административной юстиции в науке
административного права…….………………………………………………….стр. 11
V. Административно-процессуальный кодекс………..…………………….……..стр. 17
VI. Проект ФКЗ «О федеральных административных судах в
РФ»………..……...стр. 21
Заключение……………………………………………………………………………………стр. 25
Список использованной литературы………………………………………………………...стр. 26
Вступление
Много споров и нарушений законности встречается в нашей жизни. Среди
них немало административных дел. В прошлом году их число превысило 350
тысяч. Среди них 3889 дел по жалобам и признание незаконными правовых
актов, 134355 - на действия должностных лиц и коллегиальных органов власти,
управления и общественных объединений, 83427 - на нарушения налогового
законодательства, 2320 - на нарушения избирательных прав и т.д. Эти данные
привел председатель Верховного суда РФ Вячеслав Лебедев при обсуждении
проекта федерального закона "Об административных судах в Российской
Федерации" в Высшей школе экономики.
Конституцией и федеральным конституционным законом "О судебной системе
Российской Федерации" предусмотрено административное судопроизводство и
образование федеральных специализированных судов. Такими и будут
административные суды, входящие в систему судов общей юрисдикции. Это -
судебная коллегия по административным делам Верховного суда России, это -
федеральные окружные административные суды , это - судебные коллегии по
административным делам верховных судов республик и других субъектов
Федерации, наконец, федеральные межрайонные административные суды.
Появится возможность не потерять в море дел те из них, которые связаны
с публичными отношениями. Да и суды будут компетентно решать такие дела.
Чем будут заниматься административные суды? Им предстоит рассматривать
публично-правовые споры в сфере государственного управления и жалобы на
действия и решения органов исполнительной власти и должностных лиц. Суды
смогут повлиять на предотвращение и устранение нарушений законности, с
одной стороны, удастся укрепить гарантии прав граждан - с другой. Ведь и
спорные акты центральных и местных органов, ошибочные решения избирательных
комиссий и споры между государственными органами, и многое другое отражают
невысокий уровень деятельности публичных институтов. Права и интересы
гражданина и общества должны быть надежно защищены, ведь власти служат им.
I. Необходимость создания административных судов
Реформирование основ конституционного строя России требует новых
подходов в исследовании каждой ветви государственной власти и в первую
очередь исполнительной, как власти ближе всего находящейся к населению и
вследствие этого чаще нарушающей права и свободы граждан. Среди форм и
средств контроля за органами исполнительной власти ведущее место должен
занимать институт административной юстиции, являющийся эффективным
средством защиты прав и свобод граждан.
В царской России институт административной юстиции только складывался
и 1917 год застал его в недостроенном состоянии. В СССР использовались
элементы данного института - частично для рассмотрения и удовлетворения
административных жалоб граждан, но преимущественно для осуществления более
эффективного контроля за деятельностью государственного аппарата. Однако
главным и, по существу, доминирующим средством защиты прав и установленных
законом интересов граждан выступал в царской России и в СССР контроль
"сверху", т.е. контроль государственных органов, таких как прокуратура,
государственные инспекции и т.д. Негативная сторона данной контрольной
деятельности заключалась (и заключается) в том, что вышестоящие органы не
всегда могут обнаружить действия и решения, нарушающие права и свободы
граждан, так как подобные нарушения могут быть визуально незаметными для
контроля "сверху". Только сам гражданин, чьи права и свободы попираются
вышестоящим лицом (органом государства) не только видит, но и чувствует
творимую в отношении его "административную неправду".
С древнейших времен в тех государствах, в которых правящий слой с
пониманием относился к вопросу о взаимоотношениях между властвующими и
подвластными и пытался сделать эти отношения более гармоничными, а
положение государства более устойчивым, он предоставлял гражданам
(подданным) право на самозащиту, а именно право обжаловать действия
(решения) должностных лиц в компетентный государственный орган. В Древнем
Риме - это закрепленное за римским гражданином право апелляции к народному
собранию, в Московском государстве - право каждого подданного царя подавать
челобитную в Челобитный приказ или Боярскую думу, в СССР - это право
жалобы, закрепленное за гражданами на конституционном уровне. Данное
субъективное право, которое также является прирожденным и неотчуждаемым,
послужило основой для создания в Западной Европе на рубеже ХVIII-ХIХ веков
института административной юстиции, в котором это право было поставлено на
прочную процессуальную основу и который стал в ХIХ-ХХ веках атрибутом
правового государства.
Сегодня институт административной юстиции в Российской Федерации
находится в стадии начального формирования. Этот институт может и должен
восприниматься не как нечто чужое, пришедшее в Россию с Запада, но как
правовое средство, имеющее корни в историческом укладе России и
одновременно как правовое средство для оказания помощи каждому человеку,
находящемуся в состоянии конфликта с властными структурами. На актуальность
формирования в стране системы органов административной юстиции в настоящее
время указывают уже не только ученые-административисты, но и специалисты в
области конституционного, гражданского и других отраслей права. В этой
связи необходимо отметить работы таких ученых, как Ю.А.Тихомиров,
Н.Г.Салищева, М.С.Студеникина, Д.М.Чечот, Ю.А.Дмитриев, Ю.Н.Старилов,
Н.Ю.Хаманева, К.С.Бельский, В.В.Бойцова и др.
Хотя в федеральном конституционном законе от 31 декабря 1996 г. "О
судебной системе Российской Федерации" предусматривается введение в стране
административного судопроизводства[1], а в Послании Президента Российской
Федерации Федеральному Собранию "Порядок во власти - порядок в стране" от 6
марта 1997 г. указывается на необходимость принятия Административно-
процессуального кодекса Российской Федерации[2], практических шагов в этой
области, к сожалению, не наблюдается. Парадоксально, но факт: пока еще
необходимо доказывать саму возможность и необходимость административной
юстиции для рациональной и основанной на законе деятельности
государственного аппарата всех уровней власти.
Если до начала XX века в западноевропейских странах еще продолжались
дискуссии вокруг института административной юстиции, то в настоящее время
необходимость его как специфической судебной деятельности, тесно связанной
с деятельностью органов исполнительной власти, сомнению не подвергается,
функционирование института административной юстиции оформлено доктринально,
закреплено законодательно и подтверждено правоприменительной практикой.
II. Административная юстиция в царской России и в СССР
При характеристике института административной юстиции в современной
российской юридической литературе доминирует метод сравнительного
правоведения. Описываются административные суды Франции и Германии,
административные трибуналы Англии и США, отмечаются их преимущества и
недостатки. Между тем почти никто не использует сравнительно-исторический
метод исследования, и учреждения административной юстиции царской России
остаются забытыми для правоведения наших дней. Когда излагают историю
административной юстиции в царской России, то одни авторы начинают ее с
реформ 60-70 годов XIX в., другие более основательные - с эпохи Петра I,
совершенно игнорируя ХVI--ХVII века Московского государства. Однако именно
в эти столетия с перерывами в деятельности функционировал Челобитный
приказ, важнейшее правительственное учреждение в системе московского
государственного управления. Он выполнял следующие функции: а) принимал
челобитные (иски частных лиц) на решения должностных лиц того времени -
дъяков, подьячих, воевод и т.д. б) подвергал суду тех, на кого подавались
челобитные; в) контролировал деятельность других правительственных
учреждений. Поэтому есть основание полагать, что в России, также как в
государствах Западной Европы, зачатки административной юстиции встречаются
в средние века.
В течение XVIII в. - и первой половины XIX в. элементы
административной юстиции развиваются из "надзора", которую представляли
Сенат и прокуратура - органы, принимавшие жалобы на чиновников и
осуществлявшие надзор за их деятельностью. Уже в начале 60-х годов
некоторые из членов Государственного Совета пришли к выводу о том, что
"чувствуется недостаток в таких местных учреждениях, которые могли бы
правильно, беспристрастно и без замедления разрешать возникающие по делам
управления споры, пререкания и всякие вообще вопросы судебно-
административного свойства"[3] .Отделение судебной власти от
административной в результате проведенной судебной реформы, создание
земских и городских органов самоуправления обострили вопрос о судебном
контроле деятельности земской и городской администрации. В 70-90-х годах в
каждой губернии учреждаются особые судебно-административные присутствия для
разбора жалоб частных лиц (граждан) на земские, городские и иные местные
власти. В каждой губернии создавалось до 10-14 присутствий, причем каждое
рассматривало жалобы и выносило по ним решения по своему кругу дел. Были
присутствия по земским и городским делам, по крестьянским делам, по
фабричным делам, по промысловому налогу, по воинской повинности и т.д.
Губернские присутствия были коллегиальными органами и назывались
присутствиями смешанного состава, т.к. в состав этих органов входили
губернатор, вице-губернатор, губернский предводитель дворянства,
председатель окружного суда, депутаты городских или земских собраний, а
также должностные лица, являвшиеся специалистами в той области, которой
занималось присутствие.
Органом, осуществлявшим высший надзор за всеми органами управления в
России, был Сенат. Сенату принадлежали также функции высшего органа
административной юстиции. С этой стороны важную роль в Сенате играл его
Первый департамент, так как именно он ведал административно-судебными
делами:
1) разбирал между гражданами и властью; 2) разрешал пререкания органов
власти жалобы между собой.
Законодательство предоставляло Сенату возможность широко использовать
свою компетенцию, как органа административной юстиции. Он осуществлял
надзор за деятельностью всех государственных, земских, городских
учреждений. Каждый житель империи, если его проблема не решалась в
губернском присутствии смешанного состава, мог обращаться со своей жалобой
на решения власти в Первый департамент Сената. В Сенат подавались жалобы на
постановления финансовых органов, на неправильное привлечение отдельных лиц
к отбыванию государственных повинностей, жалобы государственных служащих на
лишение их пенсии, на низкую заработную плату и т.д. Кроме того, Первый
департамент Сената являлся судебно-апелляционной инстанцией в отношении
решений, принимаемых губернскими присутствиями по жалобам жителей
империи.[4]
Деятельность Сената как судебно-административного органа имела немало
недостатков, обусловленных сложным делопроизводством и архаичностью
регулировавших эту деятельность процессуальных норм. Наблюдалась волокита
при разборе дел, а рассмотрение дел не базировалось на принципах
состязательности, гласности и публичности. Результатом этого являлась малая
осведомленность широких слоев населения о деятельности Первого департамента
и, как следствие такого положения, сравнительно небольшое количество жалоб
и апелляций, которые в нем сосредоточивались.
Таким образом, система органов административной юстиции, которые
формировались в России во второй половине XIX - первых десятилетиях XX
веков, имела два уровня: центральный (Сенат) и губернский (губернские
присутствия). Органов административной юстиции на уездно-волостном уровне,
непосредственно связанных с населением, не было. Такое построение
административной юстиции в России способствовало пониманию необходимости
проведения всеобъемлющей реформы государственного управления в России и
созданию системы органов административной юстиции, которая была бы
максимально приближена к народу и лучше приспособлена к национальным
особенностям страны.
Осенью 1908 г. Министерство внутренних дел составило по тезисам П.А.
Столыпина доклад под названием "Проект преобразования учреждений
губернского управления статс-секретаря Столыпина", в котором определялось
понятие административной юстиции и предлагалась программа административных
мероприятий, призванных создать систему уездно-волостных органов
административной юстиции и качественно улучшить деятельность как губернских
присутствии, так и Сената. Однако, последовавшая после этого цепь
трагических обстоятельств, - убийство П.А. Столыпина в 1911 г., первая
мировая война 1914 г., февраль - октябрь 1917 г. помешали и проведению этой
программы в жизнь. В октябре 1917 г. на смену "старому порядку" пришел
новый, в котором институт административной юстиции получил другое место в
системе возникших государственных учреждений и в определенной степени новое
научное осмысление.
30 мая 1917 г. Временным правительством был издан закон о создании
суда по административным делам. В каждый уезд назначался административный
судья со своим делопроизводством. В губернских городах учреждались
административные отделения при окружных судах. Административные судьи
рассматривали споры между государственными органами и органами
самоуправления, а также общественными организациями. 7 сентября ведению
этих судов были подчинены земельные и продовольственные комитеты.
Одновременно советское государство, декларируя в своих конституциях
(1918, 1924, 1936, 1977) "права и свободы" граждан, закрепило право
гражданина на обжалование действий и решений своих чиновников. Такой подход
власти к гражданину с 20-х годов кристаллизуется и выступает в виде двух
систем отношений. Первая притесняла и подавляла личность со всех сторон,
рассматривала ее как средство для достижения своих утопических целей. Во
втором правоотношении гражданин выступал как носитель права обжаловать
действия должностных лиц, не власти в целом, а тех ее представителей,
которые непосредственно имели дело с населением.
Отмеченная двойственность наложила своеобразный отпечаток на институт
административной юстиции в Советском государстве. И действительно, хотя
советские ортодоксальные государственные деятели и правоведы отрицали
институт административной юстиции, считая его по социальной природе
буржуазным, элементы его находили место в функционировании советских
судебных органов, особенно начиная с 20-х годов.
В 1922 г. был введен судебный порядок обжалования действий нотариусов.
В соответствии с Положением о государственном нотариате, утвержденном
декретом СНК РСФСР от 4 октября 1922 г., жалобы на совершение нотариусом
какого-либо действия, а равно и отказ в совершении действия приносились
участвующими лицами в президиум народных судов[5].
В 20-50-е годы развитие института административной юстиции было вялым
и осторожно-сдержанным. Основной формой рассмотрения жалоб граждан на
решения должностных лиц была административная. Наибольшая часть жалоб
рассматривалась государственными органами: министерствами, ведомствами,
исполкомами, администрацией учреждений и предприятий, а также
квазигосударственными органами - партийными комитетами всех уровней. Однако
в 60-х годах начался более активный этап в развитии института
административной юстиции в СССР. Это было связано с принятием Указа
Президиума Верховного Совета СССР "О дальнейшем ограничении применения
штрафов, налагаемых в административном порядке" от 21 июня 1961 г., которым
всем гражданам, а также должностным лицам, подвергнутым штрафу в
административном порядке, было предоставлено право обжаловать постановление
о наложении штрафа в народный суд по месту жительства[6].
В тексты Гражданского процессуального кодекса РСФСР и ГПК всех союзных
республик, принятых в течение 1963-1966 годов, были включены главы, нормы
которых регулировали рассмотрение дел, вытекающих из административно-
правовых отношений. Например, статьи 233-244 ГПК РСФСР определяли порядок
рассмотрения жалоб на неправильности в списках избирателей, жалоб на иные
действий административных органов, а также дел о взыскании недоимок с
граждан по государственным и местным жалобам.
Крупный вклад в развитие административной юстиции внесли принятые в
1980 г. Основы законодательства Союза СССР и союзных республик об
административных правонарушениях. Основы, а затем Кодекс РСФСР об
административных правонарушениях закрепили право граждан обжаловать в суд
административные взыскания, наложенные на них органами государственного
управления, их должностными лицами. Право граждан обжаловать
административные решения в суд в 70-х годах было закреплено на
конституционном уровне. Часть 2 ст. 58 Конституции СССР 1977 г. установила:
"Действия должностных лиц, совершенные с нарушением закона, с превышением
полномочий, ущемляющие права граждан, могут быть в установленном порядке
обжалованы в суд". Данная норма явилась базой для принятия законов, в
которых право граждан на судебную защиту устанавливалось как общее правило.
30 июля 1987 г. был принят Закон СССР "О порядке обжалования в суд
неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан". До этого
закона граждане имели право на судебную жалобу лишь в случаях, указанных в
специальных актах. Но с принятием данного закона устанавливалось общее
правило граждан на судебную жалобу. Это право было значительно расширено
Законом СССР от 2 ноября 1989 г. "О порядке обжалования в суд неправомерных
действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих
права граждан". В соответствии с этим законом к актам, подлежащим судебному
обжалованию, "относятся коллективные и единоличные действия, в результате
которых: гражданин незаконно лишен возможности полностью или частично
осуществить право, которое предоставлено ему законом или иным нормативным
актом; на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность".
В конце 80 - начале 90-х годов в СССР сложились две основные формы
рассмотрения жалоб граждан на решения должностных лиц: административная и
судебная. Преобладающей формой была административная. Однако развивалась и
набирала темпы судебная форма, особенно с 60-х годов. Н.Г. Салищева была
права, когда писала в 1964 г.: "Если понимать административную юстицию как
особый вид деятельности общих судов по разрешению споров в области
государственного управления и тем самым призванный осуществлять правосудие
по делам, вытекающим из административно-правовых отношений, то можно
сделать вывод, что элементы административной юстиции у нас существуют и
развиваются"[7].
III. Административная юстиция в современной России
Те элементы административной юстиции, которые возникли и развивались в
СССР, особенно в 60-80 годах, имеют место также в современной России.
Институт административной юстиции до последнего времени характеризовался
теми же признаками, какими он характеризовался в СССР в последние три
десятилетия: а) в процессе его функционирования разрешаются споры между
гражданином и субъектом управления (органом, должностным лицом) о
законности действий последнего; б) споры разрешаются общими судами; в)
порядок рассмотрения дел регламентируется нормами Гражданско-
процессуального кодекса РФ.
Принятием федерального закона от 27 апреля 1993 г. (в редакции от 14
декабря 1995 г.) "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права
и свободы граждан" сделан еще один важный шаг вперед в развитии института
административной юстиции в России. В законе были сняты установленные для
граждан в процессе подачи жалобы в суд процессуальные ограничения. В
соответствии с советскими законами жалоба могла быть подана в суд лишь
после того, как акт управления был обжалован вышестоящему в порядке
подчиненности органу или должностному лицу, и гражданин не был удовлетворен
решением этого органа. Закон от 27 апреля 1993 г. предоставлял гражданину
право обжаловать действия и решения субъектов управления непосредственно в
суд[8].
В Законе от 27 апреля 1993 г. с более широких позиций указаны действия
и решения органов государства (должностных лиц), которые могут быть
обжалованы в суд. К ним относятся коллективные и единоличные действия
(решения), в результате которых: а) нарушены права и свободы гражданина; б)
созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод; в)
незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно
привлечен какой-либо ответственности.
В целом следует отметить противоречивый подход российского
законодателя к институту административной юстиции. Конституция РФ 1993 г. и
федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации"
от 31 декабря 1996 г. указывает на то, что судебная власть в России
осуществляется посредством конституционного, гражданского и уголовного
судопроизводства[9]. Это конституционное положение образует основу для
формирования института административной юстиции в России, разработки
соответствующих законодательных актов: федерального закона о системе
органов административной юстиции и Кодекса об административном
судопроизводстве. Вместе с тем ныне действующее законодательство в РФ не
предоставляет суду права отмены неправомерных административных актов:
решение суда по жалобе ограничивается установлением обоснованности жалобы
гражданина и возложением на соответствующий орган управления обязанностей
устранить допущенное нарушение.
Другой существенный недостаток действующего законодательства
заключается в том, что жалобы граждан на действия и решения субъектов
управления рассматриваются общими судами по правилам гражданского
судопроизводства. Таким образом, установлен не административный, а
гражданско-процессуальный порядок защиты прав и свобод, нарушенных
действиями (актами) государственных органов, органов местного
самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений. Это означает, что
законодатель медлит с завершением построения института административной
юстиции, хотя каких-либо препятствий у него на пути нет.
IV. Научное обоснование института административной юстиции в науке
административного права
Создание во Франции в революционные годы и годы Первой империи
административных судов для разбора и разрешения жалоб на администрацию
вызвало в обществе споры и недоумения. Наиболее активно возражали судьи,
консервативно настроенные и получившие юридическое образование при старом
порядке в королевской Франции. Противниками института административной
юстиции выступали и мыслители, среди которых был знаменитый либеральный
историк и государствовед А.Токвиль. Защищали институт административной
юстиции и разъясняли его необходимость многие французские (А.Макарель,
Т.Дюор и др.), а затем немецкие писатели (Р.Гнейст, Л.Штейн и др.).
Возникла целая литература по административной юстиции, а дискуссии по
данному институту продолжались в течение всего ХIХ-го века, а если иметь в
виду нашу страну, то в течение всего ХХ
Основные возражения сводились к следующим положениям. Функционирование
особых административных судов противоречит принципу единства суда,
вытекающему из принципа разделения властей. Основные начала, на которых
базируется существование правового государства, не допускают, чтобы
администрация осуществляла правосудие. Одной только судебной власти может
принадлежать исключительное право толковать и отправлять правосудие.
Сторонники административной юстиции в ХIХ-ХХ веках доказывали, что
административные суды необходимы, что они могут работать также независимо,
как общие суды, что область управления, которая является предметом
деятельности этих судов, - это совершенно особая, специальная область, не
схожая с уголовно-правовой и гражданско-правовой областями, т.к. в центре
ее лежит жалоба рядового гражданина (работника) на орган управления
(должностное лицо).
Научное обоснование института административной юстиции нашло широкую
поддержку также в Германии. Для этого в Германии уже к середине XIX века
сложилась соответствующая законодательная база, а в последней трети XIX
века появляется обширная литература по вопросам административной юстиции.
Особенно выделялись своими работами такие ученые как Р. Гнейст, Л. Штейн,
О. Майер.
Заметный вклад в теорию административной юстиции на рубеже ХIХ-ХХ
веков и в XX веке внесли известный немецкий учений-административник О.
Майер и его нынешние последователи в ФРГ. В своем знаменитом учебнике
"Немецкое административное право", который после выхода в свет в 1894 г.
ежегодно переиздавался вплоть до 1933 г., О. Майер указывал на
административную юстицию, как на глобальную часть административного права.
Так как деятельность административных и полицейских органов, по мнению О.
Майера, проявляется в их решениях и актах, которые, как правило,
затрагивают права и свободы граждан, то эти акты должны подвергаться
судебной проверке, прежде всего в тех случаях, когда граждане ими не
довольны. Судебный контроль завершает административное и полицейское
управление. Поэтому О. Майер прямо указывал, что правовое государство
предполагает построение управления, часть которого образуют
административные суды[10].
В России одним из первых обратил внимание на институт административной
юстиции видный ученый-государствовед И.Е. Андреевский, который в "Русском
энциклопедическом словаре" Н.Н. Березина за 1873 г. поместил статью,
посвященную административным судьям. Административный суд И.Е. Андреевский
определял как "особое разбирательство", учреждаемое по тем спорным делам,
рассмотрение которых закон не предоставляет обыкновенным судам. Это - те
дела, в которых одною стороною является частное лицо, другою -
администрация[11].
Однако до середины 70-х годов XIX в. интерес ученых юристов в России к
вопросам административной юстиции был слабым. Среди работ, написанных в
императорской России, выделяется наиболее фундаментальная, двухтомная
работа С.А.Корфа "Административная юстиция в России", вышедшая в 1910 г. и
показывающая как административные суды всех главных западноевропейских
государств, так и органы административной юстиции России. Анализируя
развитие института административной юстиции в России, автор намечал два ее
этапа: на первом, начинающемся с реформ Петра I, имела место эволюция
административной юстиции из власти надзора (Сенат, прокуратура); на втором
этапе, берущем начало с судебной реформы 1864 г., получили развитие
собственно органы административной юстиции, представленные губернскими
присутствиями смешанного типа и Правительствующим сенатом[12].
Корф С. А. полагал, что для административных судов требуется
независимость их членов и надлежащие процессуальные гарантии. Вместе с тем,
он широко смотрел на институт административной юстиции и прямо отмечал, что
существо этого института не зависит от того, каким органом, - общим судом
или специальным, - вверяется отправление его функций.
Заслуживает внимания мнение об административной юстиции видного
ученого-административиста первой трети XX века А.И. Елистратова. В
классической работе "Основные начала административного права", изданной в
1914 г., А.И. Елистратов полагал, что институт административной юстиции
представляет для граждан "публично-правовую гарантию", способ защиты своих
прав и свобод. Как гражданская юстиция есть суд в юридических спорах
частных лиц между собой по поводу имущества, так административная :юстиция
является судом в столкновении между гражданином и администрацией по поводу
актов последней, нарушающих права и свободы гражданина[13].
Следует отметить, что в практическом плане вопрос об административной
юстиции в советском государстве стал актуальным с первых дней ее
существования, поскольку возникшая и крепнувшая с каждым годом
коммунистическая административно-командная система сразу создала широкую
арену для произвола должностных лиц и "административной неправды" на всех
иерархических уровнях. О произволе, беззаконии в советском аппарате
управления постоянно говорили большевистские вожди В.И.Ленин, Л.Д.Троцкий,
Г.Е.Зиновьев и др. Поэтому уже в 1921 г. Институтом Советского права при
Московском государственном университете был выработан проект декрета об
административной юстиции РСФСР. Тогда же возникла идея составления
Административного кодекса, причем одну из его глав планировалось посвятить
административной юстиции.
Особое значение для освещения института административной юстиции и
необходимости приспособления его к системе советского государственного
управления имела обстоятельная работа М.Д.Загряцкова "Административная
юстиция и право жалобы", выдержавшая два издания - 1924 и 1925 годов. Автор
считает административную юстицию одним из институтов, обеспечивающих
господство права в обществе, ибо основная задача данного института - отмена
или исправление неправомерного акта административного органа.
Административная юстиция - это инструмент самозащиты гражданина. Особый
порядок для рассмотрения судебно-административных споров нужен не потому,
что другой стороной является "привилегированный субъект права" -
должностное лицо, а потому, что действия этого лица, нарушающего права
гражданина, содержат своеобразные элементы, необъемлемые ни гражданской, ни
уголовной юстицией[14].
Целый ряд авторов-администратистов, А.С.Сухоплюев, М.С.Берцинский,
К.Н.Носов, А.С.Турубинер, - поставили под сомнение целесообразность
функционирования административной юстиции в Советском государстве, полагая,
что при новом общественно-политическом и государственном строе
взаимоотношения гражданина и аппарата управления будут складываться
гармонично. Наиболее рельефно и последовательно эти взгляды выразил
К.Н.Носов. По его мнению, административный иск гражданина представляет
собой известный "выпад против администрации", а, следовательно, в условиях
советского строя - выпад против советской власти. Возбуждение вопроса о
разрешении конфликта между трудящимся гражданином и администрацией,
представляющей Советское государство, "казалось бы диссонансом"[15]. Можно
без преувеличения сказать, что данная позиция открыто доминировала в
советской юридической науке до начала 50-х годов, а ее умеренное
воздействие сказывалось до начала горбачевской перестройки.
Однако, начиная с середины 50-х годов, когда началась хрущевская
"оттепель" и поток жалоб "трудящихся" на решения и действия должностных лиц
(органы управления) начал с каждым годом увеличиваться в высшие партийные и
советские органы, в "верхах" пришли постепенно к выводу, что обеспечить
законность в государственном управлении с помощью традиционных органов
контроля и надзора очень трудно, что рассмотрение жалобы на действия
должностного лица вышестоящим органам управления не всегда способствует
справедливому и законному разрешению административного спора.
Последовательными защитниками института административной юстиции в 60-80-х
годах выступили видные ученые-административисты и цивилисты Н.Г.Салищева,
В.И.Ремнев, Д.М.Чечот и др.
В монографии "Административный процесс в СССР", изданной в 1964 г. и
вызвавшей широкий резонанс в научных кругах, Н.Г.Салищева подчеркнула и
обосновала положение о том, что административная юстиция может вполне
эффективно функционировать в условиях Советской власти[16]. С
опубликованием работы Н.Г.Салищевой понятие "административная юстиция" было
реабилитировано и начало использоваться юристами как категория с
положительным содержанием.
Определенный вклад в развитие советской теории административной
юстиции внесла работа известного цивилиста Д.М.Чечота "Административная
юстиция" (Л., 1973), в которой подчеркивалось важное значение
анализируемого института в реализации принципа законности в государственном
управлении. Правда, в работе защищалось спорное положение о том, что
производство в суде по жалобам граждан на действия и решения органов
управления регламентируются гражданско-процессуальными нормами, но основное
положение автора, что институт административной юстиции может найти в СССР
применение, укрепляло идею административной юстиции и свидетельствовало о
поддержке этой идеи специалистами других отраслей права.
В 90-е годы продолжаются исследования ученых-административистов России
по теории административной юстиции и научному осмыслению конституционных и
законодательных положений, которые имели отношение к формированию органов
административной юстиции в стране. Интересными как в плане содержания, так
и с точки зрения выдвинутых предложений являются работы Н.Г.Салищевой,
Д.Н.Бахраха, В.В.Бойцовой, Н.Ю.Хаманевой, Ю.Н.Старилова, М.С.Студеникиной,
Ю.А. Тихомирова и др. Особо следует выделить обстоятельно написанную
монографическую работу Н.Ю.Хаманевой "Защита прав граждан в сфере
исполнительной власти", изданной в 1997 г., и монографию Ю.Н.Старилова
"Административная юстиция. Проблемы теории", опубликованную в 1998 г.
Н.Ю.Хаманева определяет административную юстицию как "порядок
разрешения споров, возникающих между гражданином и органом государственного
управления. Автор различает административную юрисдикцию, правосудие по
административным делам и административную юстицию. Под правосудием по
административным делам следует понимать деятельность общих судов по
рассмотрению административных споров и эту деятельность нельзя смешивать с
административной юстицией, которую представляют административные суды,
обособленные от общего судопроизводства. Понимая, однако, что в настоящий
период по материальным и финансовым причинам очень сложно создать в стране
административные суды, Н.Ю.Хаманева предлагает поэтапное осуществление этой
идеи: сначала выделяются специализированные палаты в общих судах, где
административные споры будут рассматривать административные судьи, а затем
произойдет отделение специализированных палат по административным спорам от
общих судов и превращение их в самостоятельные структуры во главе с Высшим
административным судом. Эти суды, по мнению автора, имели бы полномочия
рассматривать иски граждан к любым органам управления, вплоть до
правительства[17].
По мнению Ю. Н. Старилова, административная юстиция - это правосудие в
сфере административной (исполнительной) власти и в сфере органов местного
самоуправления, т.е. это - административная ветвь правосудия. Институт
административной юстиции характеризуется наличием специальных
административных судов (квазисудебных органов), отделенных от общих судов
гражданской и уголовной юрисдикции, а также особых процедур рассмотрения
жалоб на неправомерные административные акты и действия (бездействия).
Ю.Н.Старилов обосновывает необходимость введения в нашей стране
административного судопроизводства при непременном создании
административных судов или административных коллегий при судах общей
юрисдикции[18].
Ряд содержательных и интересных статей, посвященных проблеме
административной юстиции в России, написан В.В.Бойцовой, которая понимает
под административной юстицией систему административных судов. "Главный
признак административной юстиции, - категорически утверждает она, - наличие
специальных административных судов, (квазисудебных) органов, отделенных от
общих судов и организационно обособленных от "активной" администрации (т.е.
органов, структур, выполняющих исполнительно-распорядительные
функции)"[19]. С этой точки зрения административной юстиции не было в СССР,
нет ее и в современной России. Между тем ни одна страна не нуждается так
сильно в этом институте, как Россия, где традиционно был высоким удельный
вес государственного регулирования и участие государства (его чиновников) в
делах общества всегда было огромным.
Похожий подход к институту административной юстиции встречается в
монографии Ю.А.Тихомирова "Курс административного права и процесса" (М.,
1998). Ю.А.Тихомиров характеризует административную юстицию как отдельную
ветвь правосудия. Ее объект - ненадлежащая управленческая деятельность,
выраженная в форме действия или бездействия властного субъекта. От других
ветвей судебной власти ее отличают в основном три элемента: кадры
(административные судьи), акты (решения об отмене управленческих решений),
процедуры[20].
Н.Г.Салищева предлагает создать на первых порах, - хотя бы в виде
эксперимента, - при некоторых ведомствах квазисудебные учреждения, которые
могли бы рассматривать административные споры между соответствующими
органами (ведомствами) и гражданами. Составы таких органов могли бы быть
смешанными и включать не только должностных лиц данного ведомства, но и
представителей прокуратуры, министерства юстиции и т.д. Н.Г.Салищева
предлагает принять Административно-процессуальный кодекс, в структуре
которого нормы административного судопроизводства должны составлять особую,
отдельную часть[21].
В 90-х годах в России издано немало учебников административного права,
которые написаны с учетом сложившихся за последние годы административно-
правовых реальностей. Отрадно, что в некоторых из них (учебниках
Д.Н.Бахраха, А.П.Алехина и Ю.М.Козлова) появились разделы об
административной юстиции (Бахрах Д.Н. Административное право России. Часть
1. Учебник для вузов. Екатеринбург, 1996. С. 57-61; Алехин А.П.,
Кармолицкий А.А. , Ю.М. Козлов. Административное право Российской
Федерации. Учебник для вузов. М., 1996. С. 619-622). Обзор литературы по
административному праву, изданной в 90-х годах в России, показывает, что
институт административной юстиции все более и более привлекает к себе
внимание ученых, государственных и общественных деятелей. Административный
и судебный способы разрешения конфликтов между аппаратом управления
(должностным лицом) и гражданином две части единого механизма - института
административной юстиции. На двуединый характер института административной
юстиции указывали такие ученые-административисты, как М.Д.Загряцков и
В.И.Ремнев. Каждая из частей этого механизма приходит в движение при
нарушении должностным лицом прав и интересов гражданина - при наличии
"административной неправды" и реакции последнего на данное нарушение
посредством жалобы.
V. Административно-процессуальный кодекс
Административная юстиция представляет собой особый процессуальный
порядок разрешения административно-правовых споров в суде между гражданином
с одной стороны и должностным лицом (органом исполнительной власти) - с
другой. Любой гражданин, считающий, что то или другое решение должностного
лица нарушает его права и не соответствует закону, может обжаловать его в
судебном органе и просить о его отмене.
Закон РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и
решений, нарушающих права и свободы граждан" сделал первый практический шаг
на пути построения здания административной юстиции в России. Но необходимы
следующие шаги государства в деле административно-процессуального
обеспечения построения этого института. В юридической литературе уже давно
высказывается мнение, что существует необходимость в издании двух
фундаментальных законодательных актов: федерального Закона об органах
административной юстиции Российской Федерации и Административно-
процессуального кодекса Российской Федерации (Старилов Ю.Н.
Административная юстиция. Проблемы теории. Воронеж, 1998; Студеникина М.
Административная юстиция: какой путь избрать в России? - Российская
юстиция. 1996, N 5). Издание этих актов снимет старый и в известной степени
болезненный вопрос о том, какие процессуальные нормы - гражданские или
административные - регламентируют деятельность суда по рассмотрению жалоб
граждан на действия и решения, нарушающие их права.
Дело в том, что Закон РФ от 27 апреля 1993 г. устанавливает в ст. 6
положение, согласно которому процесс по жалобе осуществляется "по правилам
гражданского судопроизводства". Отдельные ученые, специалисты по
гражданскому процессу (Д.М.Чечот, А.Т.Боннер), полагают, что
административный процесс - часть гражданского процесса. Другие ученые
(например, В.Т.Квиткин) занимают компромиссную позицию, считая, что
наибольшая эффективность судебной защиты прав граждан в области
государственного управления достигается только при сочетании гражданско-
процессуальных и административно-процессуальных норм.
Неразработанность и отсутствие административно-процессуальных норм,
которые могли бы регламентировать административное судопроизводство,
явились отдаленным результатом одного из крупных парадоксов царской и
советской правовой деятельности: материальное административное право
опиралось на чрезвычайно слабую процессуальную основу. Поэтому на область
юрисдикции, которая в научных разработках до конца 20-х годов традиционно
принадлежала административному праву, а затем была забыта на несколько
десятков лет, стали претендовать гражданские процессуалисты, опираясь при
этом на отдельные разделы ГПК.
Конечно, у административного процесса в суде много сходства с
гражданским процессом и с этой точки зрения гражданско-процессуальные нормы
могут быть в известной степени моделью для административного производства в
суде.
Меж | |
