|
Реферат: Местное самоуправление в РФ (Право)
Местное самоуправление в Российской Федерации
ПЛАН
1. Местное самоуправление. Понятие, конституционное закрепление
2. Правовые, территориальные, организационные основы местного
самоуправления
Литература
1. Местное самоуправление. Понятие, конституционное закрепление
С принятием всенародным голосованием 12 декабря 1993 года Конституции
Российской Федерации начался поворотный этап в становлении и развитии
местного самоуправления в России.
Надо сказать, что работе над соответствующими статьями Конституции
Российской Федерации, посвященными конституционным основам местного
самоуправления, значительное внимание уделялось на Конституционном
совещании, созванном в 1993 году Президентом Российской Федерации. На
заседаниях групп совещания и прежде всего в группе, образованной из
представителей местного самоуправления, обсуждались и согласовывались
предложения, содержащиеся как в президентском проекте Конституции, так и в
проекте, рассматривавшемся на шестом Съезде народных депутатов. Кроме того,
в группах анализировались и многочисленные предложения по проблемам
местного самоуправления, внесенные политическими партиями, органами
государственной власти, ассоциациями муниципальных образований, научными
коллективами, отдельными авторами.
Впервые в конституционной практике российского государства (Глава 8,
ст. 12 главы 1 "Основы конституционного строя" Конституции Российской
Федерации 1993 г.) нашло свое закрепление положение о том, что местное
самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно и органы местного
самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Конечно,
самостоятельность местного самоуправления носит относительный характер,
поскольку государство устанавливает юридические рамки такой
самостоятельности, законодательно определяет пределы полномочий местного
самоуправления, его место во взаимоотношениях государства-общества-
личности. Точно также нельзя говорить об абсолютной обособленности и тем
более оторванности органов местного самоуправления от органов
государственной власти. Органы местного самоуправления решают вопросы
местного значения на основе и в соответствии с законами и иными нормативно-
правовыми актами, принимаемыми федеральными органами государственной
власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Более того, согласно п. 2 ст. 132 Конституции, органы местного
самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными
полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и
финансовых средств. В этом случае реализация переданных полномочий
подконтрольна государства.
Таким образом, органы местного самоуправления представляют собой
специфический уровень власти, на котором могут решаться местные проблемы
способами, характерными для осуществления государственно-властных
полномочий.
Есть ли власть органов местного самоуправления в государстве - власть
государственная, хотя и со своей спецификой, обусловленной характером
органов, их концепцией, невключением их в общий "строй" государственных
органов, или же это особый вид политической публичной власти?
Представляется, что и в данном случае речь все же идет о власти по своей
социально-правовой природе государственной, хотя в силу специфически-
конкретного принципа разделения властей выделенной в относительно
самостоятельный уровень власти. Об этом, в частности, свидетельствует
содержание Европейской хартии о местном самоуправлении (№ 122, Страсбург,
15 октября 1985г.). Под местным самоуправлением Европейская хартия понимает
(ст.3) право и реальную способность органов местного самоуправления
регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею,
действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного
населения. Основные полномочия органов местного самоуправления, согласно
Европейской хартии, устанавливаются конституцией или законом, что не
исключает предоставления этим органам, в соответствии с законом, отдельных
конкретных полномочий. В установленных законом пределах, органы местного
самоуправления "обладают полной свободой действий для осуществления
собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их
компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти."
В Федеральном законе "Об принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации" от 12 августа 1995г. местное самоуправление
характеризуется как признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской
Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения
по решению непосредственно или через органы местного самоуправления
вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических
и иных местных традиций. Как выражение власти народа местное
самоуправление, согласно ст.2 Закона, составляет одну из основ
конституционного строя Российской Федерации.
Согласно п.1 ст. 132 органы местного самоуправления самостоятельно
управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют
местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану
общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.
Ряд авторов выделяет четыре основные группы вопросов местного
значения:
а) управление объектами, находящимися на данной территории и имеющими
для нее общехозяйственное значение (местные средства сообщения,
муниципальные дороги, муниципальный жилой фонд, коммунальное хозяйство,
благоустройство территории и др.);
б) управление объектами общесоциального назначения (социально-
культурные учреждения, муниципальное здравоохранение, муниципальные
образовательные учреждения и т.п.);
в) местное планирование социально-экономического развития территории
(планировка и застройка населенных пунктов, планирование жилищного
строительства, занятости населения, развитие социально-культурного и
бытового обслуживания, коммуникаций и др.);
г) обеспечение и защита некоторых прав и свобод человека и гражданина,
охрана общественного порядка, окружающей Среды).
Предложения классификация включает лишь основные вопросы. Полный
перечень конкретных вопросов местного значения применительно к особенностям
отдельных территорий, на которых осуществляется местное самоуправление,
должен закрепляться в законодательных актах субъектов Российской Федерации
и уставах муниципальных образований. Причем в последних значительно более
подробнее, чем в законах, перечисляются вопросы местного значения,
устанавливается действенный механизм их решения. В законах же субъектов
Российской Федерации важно закрепить критерии отнесения вопросов к
компетенции органов местного самоуправления, принципы разграничения
предметов ведения органов государственной власти и органов местного
самоуправления в совпадающих сферах их деятельности на территории
муниципального образования.
К вопросам местного значения отнесены: владение, пользование и
распоряжение муниципальной собственностью; местные финансы, разработка,
принятие, исполнение и контроль местного бюджета - установление местных
налогов и сборов; комплексное социально-экономическое развитие территории
муниципального образования; содержание и использование муниципальных
жилищного фонда и нежилых помещений; организация, содержание и развитие
муниципальных учреждений дошкольного, основного школьного и
профессионального образования, муниципальных учреждений здравоохранения,
обеспечение санитарного благополучия населения; охрана общественного
порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны
общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью;
регулирование, планировка и застройка территорий муниципальных образований;
контроль за использованием земель муниципального образования; регулирование
использования водных объектов местного значения, месторождений
общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительных
подземных сооружений местного значения; организация, содержание и развитие
муниципальных энерго-, газо-, тепло-, водоснабжения и канализации;
муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения и
другие.
Объем и характер вопросов местного значения, закрепляемых в уставах
муниципальных образований предопределяются особенностями территорий, в
границах которых осуществляется местное самоуправление.
2. Правовые, территориальные, организационные основы местного
самоуправления
Термин “основы местного самоуправления” является новым для российского
государствоведения. Это понятие введено в Федеральном законе “Об общих
принципах организации местного самоуправления в РФ“ в связи с
необходимостью установления основополагающих начал деятельности населения
по осуществлению местного самоуправления. Основы местного самоуправления
призваны обеспечить самостоятельность деятельности населения по управлению
местными делами, независимость и невмешательство со стороны органов
государственной власти, создать условия для эффективного решения вопросов,
возникающих на местном уровне.
Основополагающие начала деятельности населения по осуществлению
местного самоуправления закрепляются в Конституции РФ, федеральных законах,
законах субъектов РФ, иных нормативных актах. Особое место занимает
Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в
РФ “, в статье 7 которого введено понятие “законодательных основ местного
самоуправления”; кроме того, в названном законе используются понятия
“территориальные основы местного самоуправления” и “финансово -
экономические основы местного самоуправления”. Термин “организационные
основы местного самоуправления” в федеральном законе не используется.
Основы местного самоуправления определяются как совокупность правовых
норм, содержащихся в Конституции РФ, федеральных законах и закрепляющих
наиболее важные, общие для всех субъектов РФ, муниципальных образований
территориальные, правовые, финансово - экономические основы деятельности
населения по решению задач местного значения. Однако здесь следует обратить
на несколько моментов:
Во - первых, в данном определении предполагается, что принципы могут
быть установлены только на федеральном уровне. Это вытекает из статьи 72
Конституции РФ, в соответствии с которой вопросы местного самоуправления
относятся к совместному ведению Федерации и субъектов Российской Федерации.
Во - вторых, основы местного самоуправления могут определяется только
законами.
Правовая основа местного самоуправления представляет собой
взаимосвязанную систему нормативных правовых актов и правовых норм,
регулирующих вопросы организации и деятельности местного самоуправления и
его предназначения, как института, в общей системе управления.
Система нормативных правовых актов и норм о местном самоуправлении
имеет следующую внутреннюю структуру.
Во-первых, нормативные правовые акты и правовые нормы подразделены на
три группы.
Первую группу составляют нормативные правовые акты федерального
значения. К ним относятся: Конституция Российской Федерации, федеральные
законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и
Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты
(например, постановления Государственной Думы Российской Федерации, имеющие
нормативный характер, постановления Конституционного суда Российской
Федерации и т. д.).
Вторую группу составляют нормативные правовые акты субъектов
Российской Федерации. К ним относятся конституции, уставы, законы, а также
нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти и
должностных лиц субъектов Российской Федерации.
Третью группу составляют нормативные правовые акты, принимаемые в
системе местного самоуправления. К ним относятся решения, принятые на
местном референдуме, сходе граждан, решения представительных и
исполнительных органов местного самоуправления, должностных лиц местного
самоуправления. Например, уставы муниципальных образований, положения о
бюджетном устройстве и бюджетном процессе, положения о структуре органов
местного самоуправления, о порядке управления муниципальной собственностью
являются нормативными правовыми актами, составляющими правовую основу
местного самоуправления.
Во-вторых, нормативные правовые акты подразделяются по юридической
силе на законы и подзаконные акты. Законы обладают высшей юридической силой
по отношению к подзаконным актам. Подзаконные акты не должны вступать в
противоречие с законами. Если подзаконный нормативный акт противоречит
закону, то он не действует в части противоречащей закону и должен быть
приведен в соответствие с законом.
Законы издаются Федеральным собранием Российской Федерации,
законодательными органами субъектов Российской Федерации.
Главное место в системе законов занимает Конституция Российской
Федерации, на основе которой принимаются федеральные законы, законы
субъектов Российской Федерации, а также подзаконные акты всех уровней
органов государственной власти и местного самоуправления.
Это означает, что нормативные правовые и иные акты, принимаемые
Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации,
иными федеральными органами должны соответствовать Конституции Российской
Федерации и действующим Федеральным законам.
Такое же соотношение закона и подзаконного акта должно соблюдаться и в
субъектах Российской Федерации.
Кроме того, все законы и подзаконные акты субъектов Российской
Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации,
Федеральным законам, а также нормативным правовым актам, принимаемым
Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации.
Безусловно, что при этом акты Президента и Правительства не входят в
противоречие с Конституцией Российской Федерации и Федеральными Законами.
Соблюдение принципа соподчинения нормативных правовых актов,
регулирующих отношения в системе местного самоуправления является одним из
главных условий, обеспечивающих нормальное управление процессом становления
и развития института местного самоуправления. Нормативные акты о местном
самоуправлении должны составлять единый согласованный механизм, слаженно
действующий в масштабе всего государства.
Согласно статье 7 Федерального Закона «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление
осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации,
указанным Законом, другими федеральными законами, конституциями, уставами
субъектов Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.
Далее Закон устанавливает норму подчиненности нормативных актов
субъектов Российской Федерации нормативным актам Федерального уровня. Часть
2 статьи 7 Закона гласит: «Законодательное регулирование субъектами
Российской Федерации вопросов местного самоуправления осуществляется в
соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Законом».
В части 3 этой же статьи Закон вводит норму о согласованности
остальных законов, устанавливающих нормы муниципального права с
Конституцией Российской Федерации и базовым Федеральным Законом «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Это
означает, что все принимаемые нормативные акты не должны противоречить не
только Конституции Российской Федерации, но и названному Федеральному
закону. Следовательно, и Конституция РФ и названный федеральный закон
являются фундаментом, на котором строится вся правотворческая деятельность
всех органов государственной власти в области местного самоуправления.
В случае противоречия норм муниципального права, содержащихся в
законах, положениям Конституции Российской Федерации, Федеральному Закону
«Об общих принципах...» применяются положения Конституции Российской
Федерации и указанного специального, базового федерального закона.
Такой подход способствует созданию единого правового поля в системе
местного самоуправления.
В-третьих, нормативные правовые акты подразделяются на специальные,
полностью посвященные регулированию всех или отдельных отношений в системе
местного самоуправления, и содержащие отдельные нормы, касающиеся местного
самоуправления.
Специальными законами являются, например, Федеральный Закон «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,
Федеральный Закон «О финансовых основах местного самоуправления в
Российской Федерации», Федеральный Закон «Об обеспечении конституционных
прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы
местного самоуправления», Федеральный Закон «Об основах муниципальной
службы в Российской Федерации», законы субъектов Российской Федерации о
местном самоуправлении, о выборах в органы местного самоуправления, о
местном референдуме, о территориальном общественном самоуправлении, о
собраниях (сходах) граждан, о выборах должностных лиц местного
самоуправления, о порядке формирования муниципальной собственности и
другие.
Нормы, регулирующие отдельные виды отношений в системе местного
самоуправления содержатся, например, в Конституции Российской Федерации, в
ряде федеральных законов, конституциях и уставах субъектов Российской
Федерации, а также в отдельных законах субъектов Российской Федерации, не
имеющих специального для местного самоуправления предназначения.
К таким законам можно отнести Закон Российской Федерации «Об основах
налоговой системы в Российской Федерации», Закон РСФСР «Об основах
бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР», Закон Российской
Федерации «О недрах», Закон Российской Федерации «Об образовании» и другие,
налоговый и бюджетный кодексы.
Территориальная основа местного самоуправления.
В п.1 ст.131 Конституции говорится о том, что местное самоуправление
осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с
учетом исторических и иных местных традиций, то есть вводится как основной
поселенческий принцип территориальной организации самоуправления. Хотя он
не исключает осуществления самоуправления в границах иных территорий. Какие
территории относятся к иным территориям, в Конституции не расшифровывается.
Означает ли это, что границы самоуправления могут не совпадать с границами
ныне существующих административно-территориальных единиц - районов,
сельсоветов. И кто должен принимать решение об установлении границ
территории самоуправления?
Представляется крайне важным в процессе формирования системы местного
самоуправления как можно бережнее отнестись к существующему административно-
территориальному делению на районы и сельсоветы и осуществлять
самоуправлением в пределах границ данных административно-территориальных
единиц. В этом случае, конечно. возникают проблемы во взаимоотношениях
муниципальных образований сельских поселений, формируемых ими органов с
муниципальными образованиями районов, сельсоветов. Не будет ли это
противоречить Конституции? Ведь получается, что территория района включает
территории сельских поселений. Возникает опасность возврата к принципу
"демократического централизма" в организации самоуправления, появлению
"вышестоящих" и "нижестоящих" органов самоуправления. Представляется, что
избежать этого можно путем добровольного объединения территорий
муниципальных образований сельских поселений, закрепления границ
объединившихся муниципальных образований в законодательных актах субъектов
Российской Федерации, четкого разграничения предметов ведения муниципальных
образований, их органов.
Для этого необходимо, чтобы муниципальное образование непосредственно или
через выборные представительные органы приняли решение об объединении своих
территорий, сохранении (образовании или ликвидации) муниципальных
образований района, сельсовета, создании объединенных органов
самоуправления, взаимном делегировании полномочий по решению вопросов
местного значения. Процесс этот должен строго регулироваться
законодательством субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении и
административно-территориальном устройстве региона. Однако для
окончательного решения вопроса об изменении границ, определении территории
муниципального образования одного выявленного мнения населения
недостаточно. Решение вопросов административно-территориального деления
находится в компетенции представительного органа власти субъекта Российской
Федерации, который в соответствии со ст. 131 Конституции обязан учитывать
мнение населения. При этом вынесенное им решение может и не совпадать
полностью с мнением населения, особенно в тех случаях, когда в силу каких-
либо причин жители предлагают без достаточных оснований изменить границы
существующих муниципальных образований или определить территории местного
самоуправления, не совпадающие с территориями административно-
территориальных единиц.
Особо пристального внимания требует территориальная организация
самоуправления в крупных городах. Чтобы избежать эффекта "матрешки",
улучшить управляемость единым городским хозяйством, самоуправление должно
осуществляться населением города, представляющим собой единое муниципальное
образование. В городах, где существуют внутригородские территории (районы,
округа), могут быть образованы структурные территориальные подразделения
исполнительного органа городского самоуправления.
Организационная основа местного самоуправления.
В соответствии со статьей 3 Конституции Российской Федерации народ
осуществляет свою власть непосредственно через органы государственной
власти и органы местного самоуправления. То есть закрепляется две основные
группы форм реализации народом своего суверенного полновластия: формы
непосредственного народовластия и формы опосредованного народовластия через
системы органов власти. В последнем случае речь идет о системе органов
государственной власти и системе органов местного самоуправления.
Федеральный закон “Об общих принципах организации местного
самоуправления в РФ“ уточняет положения Конституции РФ. Так, в
соответствии с частью 1 статьи 3 названного Федерального закона граждане
Российской Федерации осуществляют свое право на местное самоуправление в
городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях в
соответствии с федеральными гарантиями избирательных прав граждан путем
референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через
выборные и другие органы местного самоуправления.
Эта норма позволяет выделить несколько групп форм, посредством которых
осуществляется местное самоуправление в России: формы непосредственной
демократии, формы опосредованного участия населения в местное
самоуправление через систему органов местного самоуправления. По мнению
ряда авторов следует выделять отдельную группу форм, которую составляют
организационные формы участия населения в местном самоуправлении,
центральное место в которой занимает территориальное общественное
самоуправление.
Несмотря на то, что органы территориального общественного
самоуправления представляют собой фактически опосредованное участие
населения представляется более правильным подход, в соответствии с которым
территориальное общественное самоуправление рассматривается как одна из
форм непосредственного участия населения в местном самоуправлении. Это
вытекает из логики Федерального закона.
Совокупность организационных форм осуществления местного
самоуправления в рамках муниципального образования образует систему
местного самоуправления. Под системой местного самоуправления понимается
совокупность форм прямого волеизъявления граждан, органов местного
самоуправления, территориального общественного самоуправления, других
организационно - правовых форм осуществления местного самоуправления, через
которые население муниципального образования реализует признаваемую и
гарантируемую Конституцией РФ власть, решает, исходя из своих собственных
интересов, исторических и иных местных традиций вопросы местного значения.
Единство системы местного самоуправления проявляется в разграничении
предметов ведения и полномочий между формами ее осуществления. Оно
проявляется также и в том, что все организационные формы этой системы
действуют совместно, находятся в тесной взаимосвязи, взаимодействии и
взаимозависимости. В рамках этой взаимосвязи и взаимозависимости одни формы
единой системы являются производными от других или связаны между собой
отношениями руководства, подотчетности и ответственности и
подконтрольности. Между всеми организационно - правовыми формами местного
самоуправления существует тесная организационно - правовая связь. С
понятием “организационные формы местного самоуправления” тесно связано
понятие “организационные основы местного самоуправления”. Понятие
“организационные основы местного самоуправления” характеризует:
1 Структуру органов местного самоуправления;
2 Порядок, формы и принципы деятельности органов местного
самоуправления;
3 Организацию муниципальной службы.
Организационные формы местного самоуправления как институт
муниципального права представляют собой совокупность муниципально -
правовых норм, закрепляющих структуру органов местного самоуправления,
порядок, формы и принципы их деятельности, а также регулирующих организацию
муниципальной службы.
Приведенный подход характеризует только одну группу форм участия
населения в местном самоуправлении, связанных с системой органов местного
самоуправления. Несмотря на то, что, как уже отмечалось выше, в Федеральном
законе отсутствует термин “организационные основы местного самоуправления“,
представляется неправильным определение организационных основ местного
самоуправления только через систему органов местного самоуправления.
Деятельность органов местного самоуправления безусловно связана с
особенностями правового статуса тех, кто в них работает- выборных
должностных лиц и муниципальных служащих. Не умаляя значение муниципальной
службы представляется не совсем оправданным выделение в качестве элемента
организационных основ только муниципальной службы, забывая о деятельности
на выборных должностях. Кроме того, муниципальная служба есть суть
деятельности муниципальных органов.
Поэтому организационные основы местного самоуправления можно
определить как совокупность норм, регулирующих реализацию права граждан на
местное самоуправление через формы непосредственного народовластия, органы
местного самоуправления и иные выборные органы.
Финансовая основа местного самоуправления.
Финансово-экономической основой местного самоуправления служит
муниципальная собственность - как экономическая база местного
самоуправления, а также местный бюджет и внебюджетные средства.
Муниципальная собственность не является разновидностью
государственной, но эти две формы однотипны по своему содержанию и целевому
назначению. Обе они являются публичными формами собственности, т.е.
социально-экономическими отношениями, возникающими при удовлетворении
публичных интересов населения определенных видов поселений или народа
России в целом. Юридический статус этих форм публичной собственности также
во многом однозначен.
Формирование института муниципальной собственности в России началось с
момента вступления в силу Закона РСФСР «О собственности в РСФСР» от
24.12.1990г., который действовал до введения Гражданского кодекса
Российской Федерации. Отделение муниципальной собственности в России
началось с момента вступления в силу Закона РСФСР «О местном самоуправлении
в РСФСР» от 06.07.1991 г. В нем впервые выделена муниципальная
собственность как один из видов собственности, на право которой не
допускалось какое-либо государственное ограничение (п.3 ст. 2). Закон
включил в имущество муниципальной собственности финансовые средства местных
бюджетов, внебюджетные и валютные фонды, различные объекты жилищно-
коммунального хозяйства, инженерно-энергетические установки, хозяйственные
комплексы и нежилые помещения, жилищный фонд и объекты социально-
культурного назначения. В муниципальной собственности могли находиться
земельные участки, месторождения полезных ископаемых, водоемы, ценные
бумаги и т. д. Закон в отличие от предшествующих ему аналогичных актов
закрепил конкретные полномочия представительных органов и местной
администрации каждого уровня местного самоуправления в решении вопросов
местного значения.
Существенное значение для формирования муниципальной собственности
имело постановление Верховного Совета РФ «О разграничении государственной
собственности в Российской Федерации на федеральную собственность,
государственную собственность республик в составе Российской Федерации,
краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и
Санкт-Петербурга и муниципальную собственность от 27.12.1991 г.»
Постановление закрепило порядок передачи объектов федеральной собственности
в государственную собственность субъектов Федерации и муниципальную.
Правовое регулирование муниципальной собственности в РФ
осуществляется целым рядом нормативных актов. К ним относятся:
Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах
организации местного управления в РФ» (ст. 29), Гражданский кодекс РФ (ст.
125, 215), Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления
в Российской Федерации», а также нормативные акты субъектов РФ.
Конституция Российской Федерации, принятый на ее основе Закон об общих
принципах организации местного самоуправления, последующее законодательство
федерального и регионального уровней развили социально-экономическое и
юридическое содержание понятия муниципальной собственности. В Законе
всесторонне разработана и закреплена юридическая связь муниципальной
собственности с главными ее материальными объектами и финансами, ценными
бумагами и др. финансовыми эквивалентами (ст. 28-42) . Закон признает
муниципальную собственность обязательным компонентом муниципального
образования (ст.1). В ст.28 (ч.1) и 29 (ч.1) перечисляются основные объекты
муниципальной собственности и источники ее формирования. Так, в
соответствии с ч.1 ст. 29 в состав муниципальной собственности включаются :
средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество
органов местного самоуправления, земли и др. природные ресурсы, предприятия
и организации, банки и др. финансово-кредитные организации, жилищный фонд и
нежилые помещения, учреждения образования, здравоохранения, культуры и
спорта, др. движимое и недвижимое имущество. Такое законодательное
закрепление позволило углубить содержание института муниципальной
собственности в Гражданском кодексе Российской Федерации. Эта собственность
определяется как имущество, принадлежащее на праве собственности городским
и сельским поселениям (ст.215 ГК).
Все законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении
закрепили нормы о муниципальной собственности. В большинстве из них
определено понятие муниципальной собственности, ее состав, порядок
формирования и управления.
В большинстве субъектов Российской Федерации предусмотрен примерно
такой же состав муниципальной собственности, что и в ст. 29 Закона «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации». Но в законах многих субъектов РФ состав муниципальной
собственности дополняется такими, например, объектами, как унитарные
предприятия, в том числе транспорта, торговли, общественного питания,
бытового обслуживания, ремонтно-строительные, жилищно-эксплуатационные, по
оказанию ритуальных услуг и содержанию мест захоронения, по утилизации и
переработке мусора; ценные бумаги (Московская область); пакеты акций в
хозяйственных обществах (Иркутская, Пермская области); объекты инженерной
инфраструктуры (Республика Дагестан, Псковская, Костромская области);
имущество, приобретенное в результате предпринимательской деятельности
предприятиями и организациями, входящими в состав муниципальной
собственности (Белгородская, Вологодская, Псковская области). Более
детально состав муниципальной собственности определен в уставах
муниципальных образований.
Основу муниципальной собственности составляют материальные объекты, а
также местные финансы и др. денежно-финансовые эквиваленты. К числу
наиболее важных относятся: имущество муниципальных унитарных предприятий,
учреждений и органов местного самоуправления; жилищный фонд; нежилые
помещения и встроенно-пристроенные помещения, социально-культурные
комплексы и отдельные учреждения ; объекты инженерной инфраструктуры;
земля; природные ресурсы; принадлежащие муниципальному образованию доли
(паи.акции ) в капитале предприятий различных организационно-правовых форм;
иное недвижимое имущество, имущественные и неимущественные права,
являющееся муниципальной собственностью.
Можно выделить следующие основные направления формирования
экономического комплекса муниципальной собственности:
- передача хозяйственно-экономических объектов из государственной
собственности в муниципальную;
- формирование унитарных предприятий и управление ими ;
- приватизация и акционирование объектов муниципальной собственности (п.2
ст.217, ст. 235 ГК ) ;
- иные формы приобретения объектов муниципальной собственности.
Литература
2. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М.,
Юристъ, 1999.
3. Конституционное право. Учебник /Под ред. проф. В.В. Лазарева. М.,
Новый Юрист,1998.
4. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., Норма -
Инфра, 1998.
5. Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий. / Отв.
ред. В.А. Четвернин. М.,1997.
6. Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., Изд. БЕК, 1998.
7. Конституция Российской Федерации. Комментарий./Под ред.
Б.Н.Топорнина и др. М., Юрид.лит. ,1998.
8. Конституция Российской Федерации. Энциклопедический словарь /Авт.
коллектив В.А. Туманов, В.Е.Чиркин и др. М., Большая Росс.
энциклопедия, 1995.
9. Конституционное (государственное ) право. Справочник. / Под ред.
В.И. Лафитского. М., Юристъ,1995.
10. Указ Президента РФ от 22.12.93 N 2265 О гарантиях местного
самоуправления в Российской Федерации//Собрание актов Президента и
Правительства Российской Федерации N 52, 27.12.93
11. Положение об основах организации местного самоуправления в
Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы//
Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации.
1993. 44. Ст. 4188
12. Федеральный закон “О финансовых основах местного самоуправлении в
Российской Федерации” от 25.09.97 г., № 126-ФЗ.
13. Федеральный закон “Об общих принципах организации местного
самоуправлении в Российской Федерации”, от 28.08.95 г., № 154-ФЗ.
Реферат на тему: Местное самоуправление в зарубежных странах
Московский военный институт Федеральной пограничной службы
Российской Федерации
Юридический факультет
КУРСОВАЯ РАБОТА
ТЕМА:
«Местное самоуправление в зарубежных странах.»
Исполнитель: Беляков А.В. (группа 822)
г. Москва
2001 г.
План:
1. Введение.
2. Общая характеристика и основные принципы местного самоуправления.
3. Системы местного самоуправления.
4. Порядок формирования органов местного самоуправления.
5. Компетенция органов местного самоуправления.
6. Заключение.
7. Литература.
Введение.
Местное самоуправление как самостоятельное явление общественной
жизни и институт гражданского общества зародилось в глубокой древности. Оно
существовало в качестве общинного самоуправления еще до государственно-
организованного общества, прошло этапы античного мира, средних веков и
нового времени. С конца XVIII в. и особенно в XIX в. местное самоуправление
становится постоянным объектом теоретического научного осмысления. Оно
активно используется при проведении политических, административных и
правовых реформ.
В современной научной и учебной литературе выделяется пять основных
теорий местного самоуправления.
Теория свободной общины разработана в начале XIX в. немецкими
учеными. Главная направленность ее заключается в обосновании необходимости
ограничения вмешательства государства в дела общины, которая исторически
предшествовала государству. Эта теория, основанная на идее естественного
права, исходила из признания общины как естественного сложившегося
организма, независимого от государства. Идеи теории свободной общины
получили отражение в законодательстве. В бельгийской конституции 1831 г.,
например, наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями
признавалась особая, «общинная» власть.
Теория общественного самоуправления, пришедшая на смену теории
свободной общины, также исходила из противостояния государства и общества,
из признания свободы осуществления своих задач местными сообществами. Эта
теория выдвигала в качестве признаков самоуправления не государственный, а
именно хозяйственный характер деятельности местного самоуправления,
усматривала сущность самоуправления в предоставлении местному обществу
самому ведать своими общественными интересами без каких-либо вмешательств
со стороны государства. При этом на первый план выдвигались не естественные
права общины, а хозяйственная деятельность органов самоуправления. Однако
на практике оказалось затруднительным выделить чисто хозяйственные дела
местного значения, которые по своему существу отличались бы от дел
государственного управления.
Общественная теория самоуправления получила распространение в 60-х
годах XIX столетия в русской юридической науке. Она была обоснована в
работах А.И. Васильчикова, В.Н. Лешкова, которые исходили из права местных
учреждений самостоятельно заниматься местными хозяйственными и
общественными делами, из независимости местного самоуправления от
государства.
Теория государственного самоуправления разработана немецкими учеными
XIX в. Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом. Суть этой теории в том, что
самоуправление рассматривается как одна из форм организации местного
государственного управления. Все полномочия местного самоуправления даны
государством. Однако местное самоуправление осуществляется не
правительственными лицами, а самими местными жителями, которые
заинтересованы в результатах местного управления. В теории подчеркивается
именно государственный характер местного самоуправления.
В рамках этой теории принято выделять два основных направления -
политическое, связанное с именем Р. Гнейста, и юридическое, которое
связывают с Л. Штейном.
Сторонники политического направления связывали самостоятельность
органов самоуправления с порядком их формирования. Гнейст полагал, что
местное управление должно осуществляться почетными людьми из местного
населения на безвозмездной основе. Это должно достигаться путем выборности
или назначаемости должностных лиц самоуправления, которые осуществляют свои
функции местного самоуправления бесплатно.
Сторонники юридического направления видели самостоятельность органов
самоуправления в том, что они являются не непосредственными органами
государства, а органами местного общества, на которое государство возлагает
осуществление определенных полномочий государственного управления, Штейн
рассматривал местное самоуправление как территориальный коллектив,
обладающий статусом юридического лица, вступающего в правовые отношения с
государством.
Государственная теория самоуправления получила свое распространение
в России в 70-х годах XIX в. Ее сторонники В.П. Безобразов и А.Д.
Градовский исходили из того, что самоуправление есть понятие политическое,
оно действует на правах государственных властей, и что предметы ведения
местного самоуправления входят в задачи государственного управления,
поэтому нельзя говорить о негосударственном характере местного
самоуправления.
Теория дуализма местного самоуправления исходит из двойственного
характера муниципальной деятельности - самостоятельного решения местных дел
и осуществления на местном уровне определенных государственных функций.
Поэтому муниципальные органы, осуществляя управленческие функции, выходят
за пределы местных вопросов и должны действовать как инструмент
государственного управления.
Теория социального обслуживания считает, что основной задачей
муниципальных органов является оказание услуг населению, главной целью их
выступает благосостояние жителей.
Общая характеристика и основные принципы местного самоуправления.
В большинстве современных государств управление всеми делами на
местах осуществляется специальными органами местного самоуправления,
формируемыми на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права
при тайном голосовании, а также специально назначенными из центра органами
местного управления. Местное или муниципальное самоуправление - это такая
система управления местными делами, которая осуществляется специальными
выборными органами, непосредственно представляющими население той или иной
административно-территориальной единицы данной страны. Европейская хартия о
местном самоуправлении, принятая Советом Европы 15 октября 1985 года, дает
общее определение местного самоуправления, фактически ставшее универсальным
и принятое всеми демократическими государствами. Под местным
самоуправлением Хартия понимает «право, действительную способность местных
сообществ контролировать значительную часть общественных дел, управлять ею
в рамках закона под свою ответственность и на благо населения».
Концепция местного самоуправления исходит, прежде всего, из того,
что местные сообщества населения представляют собой один из основных
элементов любого демократического режима, а право граждан на участие в
управлении общественными делами является составной частью демократических
принципов построения большинства современных государств.
Кроме того, принцип местного самоуправления исходит из того, что
участие граждан в управлении общественными делами самым непосредственным
образом может быть реализовано именно на местном уровне. При этом
совершенно очевидно, что существование местных сообществ, облеченных
реальными полномочиями, делает возможным обеспечить такое управление,
которое было бы наиболее эффективным и максимально приближенным к нуждам
населения.
Сила и влияние органов местного самоуправления в различных странах
отражает степень демократизма существующего политического режима. Эти
органы возникли и развивались как прямой противовес абсолютной власти
центра. В силу этого они очень часто оказывались в оппозиции центральному
правительству, и их взаимоотношения часто характеризовались откровенным
противостоянием по вопросам разделения компетенции, финансово-экономическим
вопросам и т.д. Первоначально эти органы формировались на основе
ограниченного избирательного права состоятельными гражданами общества при
наличии цензовых барьеров (грамотности, образования, оседлости,
имущественного ценза). Впоследствии система формирования органов местного
самоуправления была демократизирована, эти органы превратились в наиболее
массовые и наиболее приближенные к населению.
Значение органов местного самоуправления определяется еще и тем, что
в повседневной жизни граждане сталкиваются именно с деятельностью этих
органов, поскольку они оказывают решающее влияние на создание в
соответствующей территориальной единице условий для жизнеобеспечения
населения, хотя общее направление социально-экономической и политической
деятельности определяется центральными органами государственной власти и
управления. Большое значение имеет и то обстоятельство, что органы
местного самоуправления связаны организационным единством, имеют полномочия
обладать и распоряжаться определенной собственностью, заключать сделки,
распоряжаться местным бюджетом и т.д. Поэтому в условиях рыночной экономики
необходимость широкого самоуправления на местах, как правило,
поддерживается и защищается большинством населения любой страны.
В настоящее время наиболее существенными признаками системы местного
самоуправления в зарубежных странах является их универсальная выборность и
значительная самостоятельность в решении местных вопросов. Эта
самостоятельность опирается на муниципальную собственность, право взимания
и распоряжения местными налогами, возможность принятия широкого круга
нормативных актов по вопросам местного управления, распоряжение местной
полицией и т.д.
Коммунальное самоуправление, например, в Германии, характеризуется
следующими принципами, характерными и для многих других развитых
демократических государств: самостоятельным независимым от других органов
осуществлением местных коммунальных функций, собственной ответственностью в
решении местных общественных задач, при этом субъекты самоуправления
являются субъектами публичного права; деятельность служащих в коммунальном
представительстве осуществляется на непрофессиональной основе. Органы
местного самоуправления наделены правом выборов органов самоуправления;
правом принимать собственные нормативные акты; финансовой автономией;
независимостью в проведении кадровой политики; независимостью в области
коммунального планирования; осуществлением государственного надзора и
контроля за деятельностью коммуны. Такие принципы отражают наиболее
характерные особенности системы местного самоуправления и в других
европейских странах. Вместе с тем, европейская система местного
самоуправления оказала серьезное влияние и на общие принципы формирования и
функционирования местного самоуправления в других регионах.
Сложившееся, например, в Латинской Америке законодательство о
местном управлении было обусловлено рядом факторов, в том числе влиянием
испанского колониального законодательства. История возникновения здесь
органов местного самоуправления берет начало именно в этот период. Органам
власти на местах предоставлялись, с одной стороны, довольно широкие
полномочия, а с другой - они находились под жестким контролем со стороны
центральных властей. Первые подобные учреждения возникли в Мексике еще в
1519 году, и их деятельность регулировалась специальными ордонансами,
принятыми испанским парламентом - Кортесами. Городским муниципалитетам
предоставлялось имущество в собственность, право решения местных вопросов,
сборов налогов и издания нормативных актов. Однако руководители
муниципальных органов - главные алькальды (мэры) или коррехидоры
(советники) - считались служащими центральных властей. Так, впервые в
Латинской Америке была введена система административной автономии, т.е.
значительной самостоятельности местных учреждений в рамках закона, но под
жестким контролем со стороны центральных властей через их представителей на
местах. Этот принцип, ставший основополагающим в законодательстве о местном
самоуправлении, до настоящего времени применяется в Латинской Америке.
Так, статья 29 Конституции Венесуэлы 1961 г. прямо закрепляет
автономию муниципалитетов как право выбирать органы своей власти,
осуществлять свободную деятельность в пределах своей компетенции, создавать
собственные источники доходов и собирать денежные поступления.
Бразилия, например, включает в себя свыше 4300 муниципалитетов,
которые имеют право самостоятельного управления во всем, что относится к их
интересам. Муниципалитеты имеют политическую, административную и финансовую
автономию. Вместе с тем, поскольку Федеративная Республика Бразилия
построена на принципах значительной централизации, включающей право
центральных властей на самое широкое вмешательство в дела субъектов
федерации, конституции штатов предусматривают аналогичный институт
вмешательства в дела муниципалитетов. Основаниями могут служить нарушения
муниципальной автономии, задолженность по федеральным платежам,
невыполнение федеральных законов или судебных решений, нарушение прав
человека и т.д. Принцип федерального вмешательства имеет конституционную
основу, он закреплен статьями федеральной Конституции и конституциями
штатов, в состав которых входят муниципалитеты. Принцип федерального
вмешательства рассматривается бразильскими исследователями как одна из
гарантий сохранения целостности государства и обеспечения нормального
функционирования конституционных органов власти, демократического режима и
системы местного самоуправления.
Органы местного самоуправления опираются обычно на разветвленный
чиновничий аппарат, от которого прямо зависит эффективность работы этих
органов. Органы местного самоуправления непосредственно осуществляют
управленческие функции на местах, одновременно выступая в качестве
юридически самостоятельного элемента механизма власти. В настоящее время
органы местного самоуправления и их исполнительный аппарат представляют
собой один из крупнейших по численности элементов управленческой системы.
Юридическая и фактическая самостоятельность органов местного
самоуправления в ряде современных государств носит особенный специфический
характер. Их самостоятельность иная, чем самостоятельность автономных
образований, так как органы местного самоуправления не обладают
законодательными полномочиями, поскольку они могут действовать только на
основе и в рамках законодательных актов, изданных центральными
законодательными органами всей страны или субъекта федерации, если это
федеративное государство. В ФРГ, например, выделяют три условия правового
регулирования местного самоуправления: федеральное законодательство,
законодательство отдельных земель и принимаемые самими общинами правовые
установления. Нормами федерального законодательства является прежде всего
Основной закон ФРГ 1949 г., но ведущее место в правовом регулировании
местного самоуправления занимает законодательство земель, хотя в различных
землях правовое положение коммун имеет свои особенности. Конституции
земель, как правило, дублируют положение статьи 28 основного закона ФРГ, а
также дополняют и конкретизируют отдельные ее положения. Большая часть
вопросов коммунального самоуправления регулируется законами земель, среди
которых основное время занимают уставы о коммунах. Уставы о коммунах имеют
все земли ФРГ. Третьим звеном правового регулирования местного
самоуправления в ФРГ являются правовые акты самих общин. Они имеют право
принимать по местным вопросам свои собственные правовые акты. Все земельные
уставы о коммунах содержат положения о том, что каждая коммуна имеет
возможность принять собственный устав или положение. Эти уставы определяют
возможность введения налогов и их взимание, оформление расходов коммуны,
осуществление автономии в области планирования, организации коммунального
управления и т.д.
На практике принцип местного самоуправления означает передачу тех
или иных административных полномочий, имеющих чисто местное значение, в
ведение органов, избираемых непосредственно населением данной
территориальной единицы. В демократических государствах относительно роли
органов местного самоуправления действует доктрина «муниципальная власть -
вне политики». Это означает, что органы местного самоуправления не должны
решать политические вопросы, поскольку решение политических вопросов
затрагивает интересы всего государства, и , следовательно, не может иметь
чисто местное значение. Это, конечно, не означает, что органы местного
самоуправления не подвержены политическому влиянию, что просто невозможно,
т.к. они избираются по партийным спискам региональных общественных
организаций. Смысл концепции «муниципалисты - вне политики» преследует цель
более четко разделить компетенцию региональных и центральных органов, не
допустить вмешательства региональных органов в решение общегосударственных
вопросов.
Системы местного самоуправления.
В зарубежных странах существует несколько типов организации и
функционирования муниципальных учреждений. Среди них принято выделять:
англо-саксонскую муниципальную систему, континентальную (французскую)
модель местного управления, местное (коммунальное) самоуправление Германии,
в рамках которых применяются различные формы и разновидности.
Англо-саксонская муниципальная система сложилась в Великобритании.
Действует также в США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии и других странах.
Суть этой системы в том, что местные органы рассматриваются как
автономные образования, действующие в пределах предоставленных им законом
полномочий. Отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим,
на местах нет уполномоченных центрального правительства. Наряду с
представительными органами, которые непосредственно избирают населением
административно-территориальных единиц, могут также избираться некоторые
должностные лица. Контроль за деятельностью местных органов осуществляется
косвенным путем - через центральные министерства и через суд. Для
обозначения организации и деятельности местных органов в законодательстве
применяется термин «местное управление», а само местное управление является
составной частью механизма государства.
Местное самоуправление и управление в Великобритании характеризуется
разнообразием и регулируется большим числом актов. В большинстве случаев
самоуправление осуществляется через советы, избираемые жителями
соответствующих политико-административных единиц. В Англии действуют советы
графств, административных округов и приходов, в Уэльсе - советы графств,
городов-графств и общин, в Шотландии - советы территориальных единиц
местного управления и советы общин, в Северной Ирландии - советы округов и
приходов. В приходах численностью менее 150 избирателей советы не
образуются, а решения принимаются на общих собраниях избирателей.
Континентальная (французская) модель местного самоуправления
применяется в большинстве стран континентальной Европы, франкоязычной
Африке, в Латинской Америке, на Ближнем Востоке. Эта модель основывается на
сочетании прямого государственного управления на местах и местного
самоуправления. Существует подчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим.
Родоначальницей этой модели выступает Франция.
Во Франции традиционно существует высокая степень централизации
местного управления и самоуправления, что проявляется в системе
административного контроля центральной власти за местными органами.
Поведенная во Франции в начале 80-х годов реформа насколько снизила такую
централизацию, расширила полномочия территориальных коллективов, обеспечила
им большую самостоятельность, но сохранила за центральной властью сильные
позиции на местах. На местном уровне имеется специальный уполномоченный
правительства, который осуществляет контроль за органами местного
самоуправления. В каждом департаменте есть представитель государства
(комиссар республики), осуществляющий административный контроль за
законностью решений, принимаемых коммунами, которые являются основой
местного самоуправления. Во Франции насчитывается более 36 тысяч коммун, 90
% из них имеют менее 2000 жителей. Каждая коммуна имеет совет, который
избирает из своего состава мэра. Мэр - одновременно и государственный
служащий и глава местного самоуправления. Органы территориального
самоуправления имеются также в 96 департаментах, 22 регионах и округах
Парижа, Марселя и Лиона.
Местное (коммунальное) самоуправление в Германии рассматривается
многими авторами в качестве самостоятельной модели. В рамках этой модели
выделяются четыре типа общин: южногерманский; магистральный;
бургомистерский; северогерманский.
Для южногерманского типа характерно слияние верхушки представительной
корпорации и администрации. Представительная корпорация (общинный совет,
городское собрание депутатов и др.) избирается непосредственно населением.
Избирается также глава администрации - бургомистр, который одновременно по
должности председательствует в правительственной корпорации. Этот тип
называется конституцией совета.
Магистральный тип характеризуется тем, что представительный орган,
избираемый населением, формирует свой исполнительный орган - магистрат или
сенат, состоящий из бургомистра и почетных членов. Этот тип называют
конституцией магистрата.
Бургомистерский тип предусматривает, что избранный населением
представительный орган избирает бургомистра, который возглавляет
представительную корпорацию и местную администрацию, т.е. соединяет в себе
функции главы общины и главы администрации. Этот тип называют конституцией
бургомистра.
Северогерманский тип напоминает англо-саксонскую модель «совет -
управляющий». Избираемый населением представительный орган создает
исполнительный комитет, который не является местной администрацией, а
только готовит решения представительного органа. Этот тип называют
конституцией директора.
В уездах органами самоуправления служат представительный орган -
уездный съезд или уездный совет - и администрация во главе с земским
советником, который избирается населением или представительным органом.
Несмотря на особенности организации самоуправления в Германии, оно
имеет много общего как с англо-саксонской, так и с континентальной
(французской) моделями.
Системы местного самоуправления в современных государствах строятся
на основе административно - территориального деления страны. Само
административно-территориальное устройство любой страны представляет собой
важнейшую часть государственной организации. Это устройство в большинстве
случаев носит сугубо консервативный характер. Оно обычно редко подвергается
конкретной ломке, не испытывает на себе серьезных изменений даже в условиях
принятия новых конституций и конституционных законов, затрагивающих другие
аспекты в организации государства.
Административно-территориальное деление страны складывалось, как
правило, под влиянием чисто географических факторов с учетом экономической,
социальной и демографической ситуаций. Изменение этих факторов, особенно в
условиях научно-технического прогресса, конечно, оказывает влияние на
перестройку административно-территориального устройства страны, но касается
это больше промышленных регионов. В крупнейших зарубежных государствах
(США, ФРГ, Испании, Швейцарии и других) основы современной системы
административно - территориального деления сложились еще в XIX веке, а в
Великобритании эти основы восходят к эпохе раннего феодализма. Поэтому в
системе административно - территориального деления зарубежных стран до сих
пор могут сохраняться явно устаревшие территориальные единицы, небольш | |
