|
Реферат: Юридическая практика (Право)
ПЛАН.
Стр.
Введение.
1. Понятие юридической практики.
2. Структура юридической практики.
3. Виды юридической практики.
4. Функции юридической практики.
5. Задачи и проблемы юридической практики в области законотворчества.
1. Понятие законотворчества.
2. Стадии и структура правотворческого процесса.
3. Законотворческий процесс.
4. Федеральное законотворчество: некоторые тенденции развития.
5. Проблемы регионального правотворчества.
6. Законотворчество в сфере Internet.
6. Основные тенденции развития Российской правовой системы на рубеже
тысячелетий.
Заключение.
Список использованной литературы.
Введение.
Сгруппировав существующие в правоведении взгляды на понятие юридической
практики, можно выделить три их группы. Одни авторы отождествляют практику
с юридической деятельностью (И. Я. Дюрягин, В. П. Казимирчук, Ю. И.
Гревцов). Вторая группа авторов, стремясь отграничить юридическую практику
от юридической деятельности и представить ее в качестве относительно
самостоятельного явления, относит к ней лишь определенные итоги,
объективированный опыт правовой деятельности (С. С. Алексеев, С. И.
Вильнянский и др.). И, наконец, третья позиция, которая представляется
наиболее предпочтительной, — когда любой вид юридической практики
рассматривается в неразрывном единстве правовой деятельности и
сформированного на ее основе социально-правового опыта (В. К. Бабаев, В. И.
Леушин, В. П. Реутов и др.).
Ошибочность первых двух точек зрения, на мой взгляд, состоит в том, что в
первом случае из практики исключается такой ее важный элемент, как
юридический опыт, во втором допускается другая крайность — результаты
деятельности, объективированный вовне опыт отрываются, противопоставляются
самому процессу деятельности и не учитывается тот факт, что практическое
преобразование общественной жизни происходит не только с помощью решений и
положений, выражающих итоговую сторону юридической деятельности, но и
непосредственно в ходе этой деятельности, при осуществлении организационно-
конструктивных правовых действий и операций.
Что же касается третьей точки зрения, то она позволяет точнее определить
природу юридической практики и основные элементы ее структуры, правильнее
отразить диалектику прошлой (ретроспективной), настоящей (актуальной) и
предстоящей юридической деятельности, понять значение социально-правового
опыта в механизме правового регулирования. Этот опыт как важнейший
компонент практики представляет собой коллективную, надиндивидуальную
социально-правовую память, обеспечивающую накопление, систематизацию,
хранение и передачу информации (знаний, умений, оценок, подходов и
т.д.), позволяющую фиксировать и в определенной степени воссоздавать весь
процесс деятельности или отдельные его фрагменты. Без социально-правового
опыта (памяти) невозможны эффективное правотворчество и толкование,
конкретизация и правоприменение, систематизация и восполнение пробелов в
праве.
На основании такого подхода к определению юридической практики я и
попытаюсь рассмотреть в данной курсовой работе ее отдельные аспекты.
1. ПОНЯТИЕ ЮРИДИЧЕСКОЙ ПРАКТИКИ.
Если говорить кратко, то юридическая практика — это деятельность
компетентных субъектов по изданию (толкованию, применению и т.п.)
юридических предписаний, взятая в единстве с накопленным социально-правовым
опытом.
Характеризуя юридическую практику, необходимо иметь в виду следующее.
1. Ей как одной из основных разновидностей социально-исторической
практики свойственны черты, присущие любой практике. Однако
вовлеченная в правовую систему общества, в процесс правового
регулирования, социальная практика получает некоторые новые, в
частности юридические, качества, позволяющие рассматривать ее как
относительно самостоятельный тип практики.
2. При этом действия субъектов и участников юридической практики,
использование ими определенных средств и методов, способы оформления
вынесенных решений и закрепление накопленного опыта урегулированы,
упорядочены правовыми нормами и иными юридическими предписаниями.
Тем самым ограничивается субъективизм и волюнтаризм участников,
обеспечивается ее стабильность.
3. Юридическая практика образует существенную часть культуры общества.
Изучение, например, материалов юридической практики Древнего Рима
(законов, судебных решений и т.д.) дает представление не только о
тех или иных конкретных правовых ситуациях, но и об экономике и
политике этой страны в разные периоды ее развития, о социальном и
правовом положении населения, государственном и общественном
устройстве.
4. Без этого вида социальной практики немыслимо возникновение, развитие
и функционирование правовой системы общества. Именно она играет
существенную интегрирующую роль в указанной системе, связывая в
единое целое правовые нормы и индивидуально-конкретные предписания,
субъективные права и юридические обязанности, правовые идеи и
принимаемые на их основе решения.
5. Она же способствует целенаправленному юридическому изменению
общественной жизни. Это достигается при помощи издания новых или
изменения уже существующих норм права, их толкования и
конкретизации, использования и применения.
6. Большинство практических действий и вынесенных в ходе
рассматриваемого вида практики решений требует закрепления в строго
определенных официальных актах — документах.
7. Общественная, коллективная природа юридической практики проявляется
в том, что, во-первых, она обусловлена другими типами социальной
практики. Во-вторых, любая юридическая деятельность предполагает
соответствующие формы сотрудничества между ее субъектами и
участниками, обмен информацией и результатами. В-третьих,
накапливаемый социально-правовой опыт является совокупным продуктом
совместной деятельности.
8. В отличие от теоретической (научной) деятельности, где
вырабатываются гипотезы, идеи, понятия, юридическая практика
направлена на объективно-реальное изменение окружающей
действительности. Сознание, которое опосредует любые практические
действия, служит внутренней детерминантой юридической практики. Оно
присутствует здесь во внешне выраженном, опредмеченном виде.
9. В процессе юридической практики возникают разнообразные
материальные, политические, социальные и иные изменения. К ее
особенностям следует отнести то, что она всегда порождает и
соответствующие юридические последствия.
10. Юридическая практика в той или иной степени влияет на все стороны
жизни общества, способствуя развитию происходящих в нем процессов
либо тормозя их. Это методологически важное положение следует иметь
в виду при формировании и реализации любых планов и программ
экономического, политического, социального и иного переустройства
общества. Так, к примеру, задержка с принятием нового Уголовно-
процессуального кодекса Российской Федерации, а также
неудовлетворительная реализация уже принятых нормативных актов
значительно замедляют и затрудняют переход страны к нормальным
рыночным отношениям.
Анализ отмеченных черт и особенностей юридической практики показывает,
что она занимает относительно самостоятельное место в правовой, системе
общества и играет существенную роль в механизме правового регулирования.
2. СТРУКТУРА ЮРИДИЧЕСКОЙ ПРАКТИКИ
Под структурой юридической практики понимается такое ее строение,
расположение основных элементов и связей, которые обеспечивают ей
целостность, сохранение объективно необходимых свойств и функций при
воздействии на нее разнообразных факторов действительности.
Юридическая практика — образование полиструктурное, включающее, в
частности, логическую, пространственную, временную, стохастическую и иные
структуры.
Рассмотрение логической структуры позволяет отразить взаимосвязи частей и
целого, элементов и системы, содержания и формы юридической практики.
Последняя, как уже отмечалось, охватывает два основных компонента —
юридическую деятельность и социально-правовой опыт. Динамичная сторона
практики выражена преимущественно в деятельности, статическая — в правовом
опыте. Каждый из этих компонентов также структурирован.
Структурный анализ предполагает исследование юридической практики в
диалектическом единстве ее содержания и формы. Содержание позволяет
раскрыть систему образующих такую практику внутренних свойств и
элементов, форма — показать способы организации, существования и внешнего
выражения ее содержания.
Конституирующими элементами содержания юридической деятельности выступают
ее объекты, субъекты и участники, юридические действия и операции, средства
и способы их осуществления, принятые решения и результаты действий.
Объекты практики — это то, на что направлены юридические действия и
операции ее субъектов и участников. Ими могут быть материальные и
нематериальные блага, общественные отношения и конкретные действия
(бездействия) людей, другие предметы и явления, включенные в
соответствующий юридический процесс и служащие удовлетворению общественных
и личных потребностей и интересов.
В качестве носителей, управляющих "центров" практической деятельности
выступают ее субъекты и участники. Субъект — основной, ведущий носитель
правовых отношений, без которого немыслимо существование практики (суд,
арбитраж и т.п.). От него непосредственно зависит разрешение юридического
дела по существу. Участники юридической практики — это отдельные лица
(организации), которые так или иначе содействуют субъектам в выполнении
правовых операций. В качестве участников следственной практики выступают,
например, свидетели и потерпевшие.
Юридические действия представляют собой внешне выраженные, социально-
преобразующие и влекущие определенные правовые последствия акты субъектов
и участников (например, подпись документа). Совокупность взаимосвязанных
между собой юридических действий, объединенных локальной целью, составляет
операцию (например, осмотр места преступления включает самые
разнообразные правовые действия).
В качестве средств выступают допускаемые законом предметы и явления, с
помощью которых обеспечиваются достижение цели и необходимый результат. Они
составляют как бы инструментальную часть практической деятельности и
используются для установления и фиксации фактов, анализа юридической
"материи", вынесения и оформления решений, организации контроля за их
исполнением. В некоторых случаях определенные средства жестко "привязаны" к
конкретным видам практики и юридическим операциям. Так, в соответствии со
ст. 54 ГПК РФ, обстоятельства дела, которые по закону должны быть
подтверждены определенными средствами доказывания, не могут подтверждаться
никакими другими средствами доказывания.
Все средства можно подразделить на общесоциальные (например, нравственные
и иные социальные нормы), специально-юридические (договоры, нормы и
принципы права) и технические (приборы и инструменты). В своей совокупности
они составляют юридическую технику (правотворческую, судебную и т.п.).
Одни и те же средства могут быть использованы по-разному, различными
способами. Так, важным средством фиксации материалов осмотра места
происшествия является фотосъемка, позволяющая запечатлевать расположение
предметов, их специфические черты, состояния, детали. Способы использования
фотосъемки зависят от характера происшествия (преступления), места и
времени съемки, множества других обстоятельств.
Способ — это конкретный путь достижения намеченной цели (результата) с
помощью конкретных средств и при наличии соответствующих условий и
предпосылок деятельности. Способы накладывают отпечаток на выбор средств и
характер их использования, в известной степени определяют стиль
деятельности субъектов и участников.
Интегрированные в единое целое родственные способы образуют тот или иной
метод воздействия. Система способов и методов составляет в своей основе
юридическую тактику (праворазъяснительную, следственную и т.п.).
Результат воплощает в себе итог юридических операций, позволяющий
удовлетворить индивидуальную или общественную потребность. Для установления
результативности практической деятельности он соотносится с целями
(задачами), которые ставятся в конкретной социально-правовой ситуации. В
зависимости от степени их совпадения решается вопрос о том, достиг ли
субъект (участник) поставленной цели, насколько эффективны были его
действия, используемые средства, способы и методы.
Особое место в содержании практики занимает юридический опыт, который
может отражать как совокупный итог всей практической деятельности, так и
отдельные ее моменты. Он формируется в процессе выделения (отбора,
селекции) в юридических действиях и операциях, принятых решениях,
результатах деятельности наиболее рационального, целесообразного,
передового, общего и полезного, имеющего важное значение для правового
регулирования общественных отношений и дальнейшего совершенствования
юридической практики.
Составными элементами социально-правового опыта являются правоположения,
т.е. такие достаточно устоявшиеся, выработанные в ходе многолетней практики
предписания общего характера, которые аккумулируют социально ценные и
стабильные фрагменты (стороны, аспекты) той или иной практической
деятельности[1]. Правоположения бывают правотворческими и
правоприменительными, регулятивными и охранительными, обязательными и
рекомендательными.
Форма юридической практики — это способы организации, существования и
внешнего выражения содержания последней.
Говоря о форме, целесообразно выделить в ней внутреннюю и внешнюю
стороны. Внешней формой здесь выступают разнообразные юридические акты-
документы (нормативные и индивидуальные, судебные и следственные,
нотариальные и пр.), в которых закрепляются правовые действия, методы и
средства их осуществления, вынесенные решения. К внутренней форме, т.е. к
способу организации, внутренней связи элементов содержания, относится
процедурно-процессуальное оформление практики, которое определяет круг ее
субъектов и участников, объемы их процессуальных прав и обязанностей,
условия вступления в правовой процесс и выбытия из него, порядок
оперирования средствами и методами, сроки и время совершения действий,
процессуальные гарантии, условия и процедуру принятия и исполнения решений,
порядок их закрепления и опротестования (обжалования) и другие процедурные
требования, связывающие в единое целое разнообразные свойства и элементы
осуществляемой специфической деятельности.
Структура юридической практики — это не только состав определенных
элементов содержания и формы. Взаимообусловленность развития всех
компонентов практики обеспечивается генетическими и функциональными,
внутренними и внешними, прямыми и обратными, правовыми и неправовыми
связями и отношениями, с помощью которых совершается перенос энергии,
информации, свойств и т.д., осуществляются взаимный обмен результатами
деятельности, контроль, помощь в реализации разнообразных полномочий и
функций. В этом легко убедиться, если рассмотреть взаимодействие органов
следствия, прокуратуры, суда.
Главное место среди этих связей и отношений, занимают правовые отношения,
которые в силу своей нормативной заданности, персонифицированности,
гарантированности в каждой социально-правовой ситуации определяют
индивидуализированные правомочия и обязанности, конкретную направленность
юридических действий субъектов и участников практики.
3. ВИДЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ ПРАКТИКИ.
Для правовой системы общества характерно одновременное функционирование
разнообразных типов, видов и подвидов практики. В зависимости от
характера, способов преобразования общественных отношений различают
правотворческую, правоприменительную (правореализационную),
распорядительную, интерпретационную и другие ее типы. В процессе
правотворческой практики формируются нормативно-правовые способы (нормы,
принципы и т.п.) воздействия на общественную жизнь. Правоприменителъная
практика представляет собой единство властной деятельности компетентных
органов, направленной на вынесение индивидуально-конкретных предписаний, и
выработанного в ходе такой деятельности правового опыта. Распорядительная
практика складывается из распорядительной деятельности управомоченных на то
субъектов и накопленного в процессе этой деятельности юридического опыта.
Суть интерпретационной практики сводится к формулированию правовых
разъяснений и правоположений.
В функциональном аспекте можно выделять право-конкретизирующую,
контрольную, правосистематизирующую и иные типы практики. Особенность этих
типов заключается в том, что изменения общественных отношений возможны
здесь с помощью правотворче-ских, правоприменительных, распорядительных и
праворазъяснительных средств и способов.
Любой тип юридической практики можно подразделить далее на
определенные виды и подвиды. Так, в правоприменительной практике (тип)
различают оперативно-исполнительную и юрисдикционную (виды), а последняя в
свою очередь подразделяется на превентивную, карательную и др. (подвиды).
По субъектам юридическая практика разграничивается, как правило, на
законодательную, судебную, следственную, нотариальную и т.п. По этому же
критерию возможна и более детальная классификация. Так, к судебной
относится практика Верховного Суда Российской Федерации, областных,
городских, районных судов. А, приняв за основание классификации объекты
практики и категории разрешаемых юридических дел, можно говорить о судебной
практике, например, по гражданским и уголовным делам.
Каждый из типов, видов и подвидов юридической практики специфичен по
своей природе, элементам содержания и формы, функциям и другим важным
аспектам. Все это важно учитывать как в научном и учебном познании, так и в
конкретной практической деятельности.
4. ФУНКЦИИ ЮРИДИЧЕСКОЙ ПРАКТИКИ.
Функции юридической практики — это относительно обособленные направления
гомогенного (однородного) ее воздействия на объективную и субъективную
реальность, в которых проявляются и конкретизируются ее природа, творчески-
преобразующая роль и социально-правовое назначение в жизни общества.
Функции — это всегда целенаправленное влияние юридической практики на
общественную жизнь. Поэтому они непосредственно связаны с задачами (целями)
практики.
В функциях выражаются сущность юридической практики, особенности ее
сторон и свойств. Вместе с тем, изменение функций влияет на структуру
практики, элементы ее содержания и формы. Именно в функциях особенно
четко проявляются организационно-конструктивный и динамичный характер
юридической практики, ее способность связывать воедино разнообразные
элементы правовой системы общества, формировать нормативную базу этой
системы, объяснять и конкретизировать правовые предписания, обеспечивать их
реализацию. Следует особо подчеркнуть: о функционировании любых правовых
явлений можно говорить лишь в том случае, если иметь в виду, что за ними
стоят действующие субъекты и участники практики.
Правоведами выделяются различные функции юридической практики. С. С.
Алексеев, например, считает, что таких функций три: правонаправляющая
(ориентирующая), правоконкретизирующая и сигнально-информационная[2]. В. И.
Леушин рассматривает функции формирования права, совершенствования
правоприменительной деятельности, воспитательную и
правоконкретизирующую[3]. Особенно большое внимание в литературе уделяется
правотворческой функции судебной и иных разновидностей практики.
Анализ отмеченных и других выделяемых в литературе функций показывает,
что принятые подходы не всегда достаточно полно и всесторонне раскрывают
творчески-преобразующий характер юридической практики, не охватывают многие
ее созидательные аспекты и направления, опуская важные критерии
классификации. Не обращается внимания, скажем, на тот факт, что практически
в каждой подвергнутой рассмотрению функции целесообразно выделить ряд
подфункций, обозначающих (в отличие от функций, отражающих наиболее общее,
ведущее направление, в котором, прежде всего, выражаются сущность, природа
и роль практики в правовой системе общества) некоторые особые,
специфические стороны влияния юридической практики на социальную
действительность. Например, в правотворческой функции практики вычленить
правообразующую, правоизменяющую и правопрекращающую ее подфункции.
Одним из существенных критериев классификации рассматриваемых функций
является сфера общественной жизни, которая подвергается практическому
воздействию. По этому основанию можно выделить экономическую, политическую,
социальную, воспитательную, экологическую, демографическую и другие
функции. Общесоциальные функции предметно раскрывают управленческую природу
юридической практики в обществе.
Наиболее ярко сущность и правовое назначение практики проявляются в ее
специфических функциях, где за основу классификации приняты способы
действий, характер деятельности и осуществляемых юридических преобразований
либо полученный результат. К такого рода функциям в первую очередь
относятся те, которые определяют конкретный тип (вид, подвид) практики —
правотворческой, правоприменительной, праворазъяснительной и др. Это,
однако, не означает, что та или иная из обозначенных функций присуща только
одноименной разновидности практики: она характерна и для всех других
разновидностей. Правоприменительная практика, например, сигнализирует
правотворческим органам о неполноте законодательства, его противоречиях и
неэффективности, становясь таким образом необходимой основой для создания
норм права и даже нормативных актов.
По способам воздействия на реальную действительность можно выделять
регистрационно-удостоверительную (закрепительную), регулятивно-
ориентационную и правоохранительную функции практики. Регистрационно-
удостоверителъная функция предполагает юридическое закрепление существующих
и вновь появляющихся общественных отношений, конкретных социальных
ситуаций, удостоверение прав и законных интересов, договоров и сделок,
имеющих правовое значение, официальное регистрирование и
свидетельствование фактов общественной жизни, официальное оформление и
закрепление сложившегося правового опыта (так, ежегодно только нотариат
удостоверяет по нескольку десятков миллионов сделок, обязательств и
документов). Регулятивно-ориентационная функция выражается в
осуществлении централизованного и автономного, нормативного и
индивидуального упорядочения общественных отношений.
Содержание правоохранительной функции практики нагляднее всего можно
раскрыть через ее подфункции: правообеспечительную, превентивную,
правовосстановительную, компенсационную, карательную. Правообеспечительная
подфункция — одно из важных, но не единственных направлений правоохраны.
Поэтому их отождествление, допускаемое порой в литературе, не совсем верно.
В данном случае с помощью конкретного типа (вида, подвида) юридической
практики создаются определенные условия, предпосылки, средства и способы,
обеспечивающие нормальное функционирование общественных отношений,
достижение поставленных целей, осуществление требований правовых
предписаний. Эта подфункция обычно связана с обязывающими и запрещающими
методами воздействия на общественную жизнь.
Юридическая практика — важный канал общесоциального, специально-
криминологического и индивидуального предупреждения правонарушений,
осуществляемого с помощью правотворческих, правоприменительных,
праворазъяснительных, контрольных, распорядительных и других юридических
средств и мер.
Правовосстановителъная подфункция связана с разработкой и закреплением в
законодательном или ином порядке мер правовой защиты, отменой неправомерных
действий, решений и актов-документов, фактическим и юридическим
восстановлением правопорядка, правоотношений, прав и законных интересов
граждан и организаций.
Значение компенсационной подфункции заключается в том, что все
разновидности юридической практики должны быть нацелены на возмещение
любого материального, имущественного или морального вреда (ущерба),
который причинен противоправными (а иногда и правомерными) действиями
отдельным лицам, социальным группам, организациям или обществу и
государству в целом.
Суть карательной подфункции юридической практики проявляется в
формулировании и закреплении санкций правовых норм, в разъяснении,
конкретизации, в применении к правонарушителям таких мер юридического
воздействия, которые связаны с лишениями материального, личного,
организационного и иного характера.
По времени действия функции юридической практики можно подразделить на
постоянные и временные. Определенное значение имеет и классификация ее
функций на основные, главные и неосновные. Такое разграничение необходимо
и важно, во-первых, для выделения соответствующих подфункций. Во-вторых, в
определенные периоды развития общества акцент может быть сделан на одной
или нескольких важнейших сторонах юридической практики (например, на
экологической функции). В-третьих, в силу специфической природы конкретного
типа (вида, подвида) практики одни направления воздействия на общественную
жизнь (например, для правоприменения — правообеспечительное и индивидуально-
регулятивное) выступают в качестве главных, а другие (влияние на
правотворчество правоприменительной практики) являются производными,
сопутствующими.
Таким образом, если каждая функция (подфункция) показывает отдельное
направление, сторону, аспект социально-преобразующей природы юридической
практики, то взятые вместе они дают более или менее цельное представление о
месте и роли этой практики в правовой системе общества.
5. Задачи и проблемы юридической
практики в области законотворчества.
5.1. Понятие законотворчества.
В современном обществе люди и различного рода их объединения постоянно
соприкасаются с правилами (нормами), зафиксированными в законах и
подзаконных актах - с их требованиями, запретами и дозволениями, с
необходимостью их соблюдения, исполнения и применения, с теми
последствиями, которые наступают при их нарушении. Каждое государство
устанавливает в общественных отношениях определенный порядок, который с
помощью законодательства и законности формулирует их в правовых нормах,
обеспечивает, охраняет и защищает. Законодательство охватывает большинство
сфер человеческой жизнедеятельности, расширяет границы своего регулирующего
воздействия на общественные отношения по мере усложнения социального бытия,
непосредственно сопровождая людей в их общении друг с другом.
Столь значительная роль законодательства в жизни личности и общества
предполагает знание, прежде всего, того, каким образом оно создается,
формируется и развивается, в чем суть законотворчества. Без такого знания
исключается сколько-нибудь успешная деятельность по созданию законов и
подзаконных актов, призванных служить задачам обеспечения свободы личности
и прогресса общества.
Законотворчество, как и всякое творчество, предполагает у
законодателей не только общую культуру, но требует от них специальных
знаний, определенных навыков
овладения искусством формирования и формулирования законодательных актов.
Эти знания в мировой юридической теории и практике именуются
законодательной техникой, представляющей собой определенную систему
требований при создании нормативно-правовых правил, законов и подзаконных
актов, их систематизации.
Успешная деятельность по созданию законов (иных правовых нормативных
актов) зависит прежде всего от правовой культуры законодателя, его подлинно
творческого отношения к своей миссии, от владения юридической наукой и
приемами законодательной техники. Суть правовой культуры законодателя, как
составной части всеобщей культуры, в образе мышления и соответствующего
действия, основанного на признании и познании общечеловеческих ценностей
права, требований законности и режима правопорядка, в соответствии с
которыми осуществляются законотворческая деятельность и правореализующая
практика.
Правовая культура законодателя тысячами нитей связана с общей
культурой. Ее мощное благотворное влияние на правовое сознание, мышление,
мировоззрение творящих законы, на их ценностные правовые установки
непосредственно (или опосредствованно) определяют характер
законодательства, отвечающего историческому и национальному духу народа,
его чаяниям, потребностям и интересам. Вместе с тем правовая культура
законодателя обратно воздействует на общую культуру, защищает и создает
условия ее свободного развития путем выработки прогрессивных законов,
установления режима правовой стабильности, последовательного проведения в
жизнь требований законности и установления режима правопорядка.
В культуре законотворчества аккумулируются: разносторонние знания
действительности, ее истории и перспектив развития; специальные знания о
праве, законе и законодательной технике, умелое их использование в
практической деятельности по созданию законов и их реализации. Овладение
этими знаниями и их использование в процессе законотворчества позволяют
создавать научно обоснованные и технически совершенные законодательные
акты, в полной мере отвечающие назревшим и назревающим потребностям
общественного прогресса. Законодатель, следовательно, должен обладать
всесторонними и глубокими знаниями, постоянно пополнять их в повседневном
общении с народом, обогащаться его мудростью. И для того, чтобы переложить
все эти знания, народную мудрость и свой собственный жизненный опыт на язык
закона, ему следует овладеть мастерством законотворчества, профессионально
использовать приемы законодательной техники.
Динамизм экономических, политических и социально культурных потребностей
современного общества выдвигает все новые и новые задачи правового
опосредствования соответствующих общественных отношений. Многогранность и
глубокая социальная обусловленность этих задач наглядно обнаруживается уже
простым перечислением проблем, встающих перед законотворчеством, а именно
необходимостью:
- исследования различных социальных факторов, обусловливающих
потребность в нормативно-правовом регулировании соответствующих
общественных отношений;
- выявления и тщательного учета при формировании законов многообразных
интересов социальных и национальных образований, общественных групп и
общества в целом, их особенностей, обычаев, традиций;
- использования в процессе создания закона соответствующих достижений
науки, техники и культуры;
- проведения сравнительного анализа проектируемого закона не только с
аналогичными установлениями прошлых и ныне действующих законодательных
систем других государств, но и с другими регуляторами общественной
жизнедеятельности;
- постановки в целесообразных и возможных случаях специальных
экспериментов для определения оптимального варианта правового регулирования
соответствующих групп общественных отношений и выработки наиболее
эффективной формы правового воздействия на эти отношения,
- определения связи, соответствия и взаимодействия проектируемого
закона с данной правовой системой в целом и, прежде всего, с Конституцией;
- совершенствования организационных форм, процедуры создания закона и
т.д.
Столь объемные и трудоемкие задачи не могут быть успешно осуществлены
без творческого подхода и решения их законодателем.
Законотворчество характеризуется органическим единством трех его
основных компонентов: познания, деятельности и результата, которые в своих
диалектических взаимопереходах составляют относительно законченный цикл
законотворчества, вслед за которым по восходящей линии следуют в той же
последовательности аналогичные циклы, образующие в своей целостности
систему этого процесса. На самом деле, для того чтобы в законах адекватно
отражались происходящие в обществе процессы, надо постоянно обнаруживать,
изучать и умело использовать объективные закономерности, направляющие эти
процессы.
Именно поэтому предпосылкой создания закона является познание тех
сложных условий, факторов и обстоятельств, тех развивающихся общественных
отношений, правовое регулирование которых диктуется нуждами социального
прогресса.
Однако ограничение законотворчества рамками «чистого» познания, не
переходящего в «деятельную сущность», таит в себе опасность ограничения его
пассивной умозрительностью. За познанием следует деятельность. Этот переход
не является прямолинейным и одноразовым. Он представляет собой трудоемкое
многоступенчатое развертывание и конкретизацию знания в творчестве
необходимых обществу законов. Лишь после того, как осознаны потребности и
цели правового регулирования тех или иных отношений, законодатель принимает
решение о переходе от познания к деятельности. Наступает период создания
самого закона, разделенный, в свою очередь, на ряд стадий, регулируемых
обычно законом и регламентом, установленными процедурами.
Если познание в законотворчестве является процессом преобразования
объективной действительности в факт законодательного сознания и принятия
соответствующего решения, то реализация этого решения в действительность по
созданию закона представляет собой обратный процесс превращения
законодательного сознания в объективно существующий закон. Тем самым,
итогом законотворчества, его продуктом, выступает результат - закон. Но
этот итог - лишь промежуточный, первичный результат, вслед за которым
наступает действие самого закона, заключающееся в практическом
регулировании соответствующих общественных отношений.
Изучение действия закона позволяет определить его эффективность,
целесообразность, научную обоснованность и т. д., что в свою очередь,
воздействует в порядке обратной связи на законотворческий процесс,
позволяет уточнить, откорректировать, дополнить существующее
законодательство, повысить его уровень, обогатить его практическим опытом.
5.2. Стадии и структура правотворческого процесса.
Право, как любое социальное явление, имеет свою функцию. Рожденное
общественными отношениями, т.е. определенными социальными связями, которые
по своей природе хаотичны, право естественно выступает определенным
фактором стабильности. Отсюда с очевидностью вытекает тот факт, что для
нормального функционирования общества необходим регулятор, который
поддерживал бы определенный порядок в разрозненных общественных отношениях
и обеспечивал их взаимосвязь и взаимодействие. Таким регулятором, на наш
взгляд, является право. Выполняя функцию стабилизации общественных
отношений, оно в то же время выступает связующим звеном между государством
и обществом, позволяя им взаимодействовать друг с другом.
Обращаясь к проблеме социальной обусловленности правовых явлений,
ученые вводят в оборот науки понятие "факторный анализ". При этом
отмечается, что социальная эффективность реализации права зависит от
полноты и точности выявления, изменения и учета факторов, отражающих
потребности в правовой регламентации. Это указывает на важную взаимосвязь,
на общественную обусловленность правовых норм, первичность экономических и
иных общественных отношений по сравнению с правовыми нормами.
Имре считает, "что общество в определенный момент своего развития с
неизбежностью приходит к необходимости посредством общего правила внести
порядок и устойчивость в повторяющиеся общественные отношения. Здесь,
возникает вопрос, все ли отношения могут быть урегулированы государством
через право? Правовая деятельность государства в этой связи может быть
названа трансформирующей деятельностью: экономические и иные общественные
отношения она преобразует в правовые отношения, которые затем фиксируются в
правовых нормах".[4]
С точки зрения некоторых авторов, сфера правового регулирования - это
то социальное пространство, которое подвержено действию права.
- сфера возможного /потенциально/ регулирования;
- сфера необходимого регулирования;
- сфера законодательного регулирования;
- сфера правореализующего регулирования.
Границы государственного воздействия могут быть рассмотрены с двух
сторон: его возможности и его необходимости. Верхний предел правового
регулирования общественных отношений является пределом возможного.
Отношения, находящиеся за ним, находятся вне досягаемости государственной
власти, и регулируются иными, не правовыми нормами /природные факторы,
закономерности общественного развития, уровень экономики и т.д./.
Нижняя граница /необходимость вмешательства/ определяется важностью для
государства тех или иных общественных отношений. Этот предел является
наиболее шатким. Существует множество общественных отношений, эффективность
которых поддерживается путем саморегуляции, посредством взаимодействия норм
морали, обычаев и других не правовых регуляторов. Следует иметь в виду,
что нарушение государством границ, пределов правового регулирования
приводит, в конечном счете, к нарушению эквивалентного характера отношений,
равенства их участников.
Говоря о правотворческой деятельности государства, следует обратить
внимание на то, что она является частью процесса правообразования.
Характеризуя этот процесс, следует отметить, что есть, прежде всего,
перевод объективных законов общественного развития на язык решений,
облеченный в соответствующую юридическую форму. «Обычно сложившаяся в жизни
норма реального поведения предшествует правовым предписаниям. В законе
часто закрепляется то, пишет В.Н.Кудрявцев, - что уже оправдало себя на
практике, сформировалось как оптимальная форма поведения».[5]
Закономерно было бы рассматривать правотворчество как часть процесса
правообразования. Правотворчество - сложное социальное явление, имеющее
управленческую природу. Это одна из форм государственного руководства
обществом. Как любой социальный процесс - это сознательная,
целенаправленная деятельность, осуществляемая через право и правовые нормы.
Говоря о право творчестве как о явлении социальном и юридическом, нельзя
его ограничить лишь изданием нормативных актов. Оно охватывает более
широкий круг процессов: подготовка нормативного акта, выявление
потребностей в правовом регулировании тех или иных правообразующих
общественных отношений, направление и характер регулирования.
Существуют факторы, которые оказывают воздействие на формирование
права и которые находятся вне каждого отдельного закона и предшествуют ему.
Есть некий источник, лежащий вне понятийного права, как совокупность
факторов, которые, будучи внешними, по отношению к правовой деятельности,
ориентируют, не ограничивая деятельность законодателя определенными
рамками, придают ей научный характер. "Комплексный подход к правотворчеству
требует развития реальных связей между различными явлениями, участвующими в
формировании права, осуществляющих переход от материальных факторов к
сознанию и от него - к правовым нормам",[6]- считает А.Нашиц.
Правотворчество - основное, начальное звено механизма правового
регулирования. Оно начинается тогда, когда необходимость нововведений уже
назрела и их направление уже определено общественным развитием. На этом
этапе в процесс правообразования вступают компетентные государственные
органы. Согласно традиционной точке зрения, правотворчество - это
деятельность государства, направленная на создание юридических норм.
Р.Лукич определяет "правотворчество как комплексную деятельность, состоящую
из операций, которые являются разновидностью умственной деятельности, и
каждая из которых, выполняется различными способами и методами".[7] В
этом случае правотворчество толкуется как юридически неформализованная
деятельность человеческого разума, т.к. она так или иначе, направлена на
создание юридических законов. По определению А.С.Пиголкина правотворческий
процесс представляет собой "порядок осуществления юридически значимых
действий по подготовке, принятию и опубликованию нормативного акта, которые
процессуально оформлены, юридически опосредованы, носят официальный
характер".[8]
На основании изложенного попытаемся дать определение правотворчества.
На мой взгляд, это организационно-оформленная деятельность государства по
возведению, закона государственной воли путем выявления потребностей в
нормативно-правовом регулировании общественных отношений и создания в
соответствии с потребностями новых правовых норм, замена и отмена
действующих.
Любой процесс, в том числе, и правотворческий, протекает в
определенных формах и может быть разбит на стадии /этапы/.
Становление правовой системы - это длительный процесс, который
происходит поступательно, т.е. через создание отдельных нормативных актов.
Нормативный акт - это завершающее звено и непосредственный результат
правотворческой деятельности. Соответственно, правотворческий процесс есть
порядок последовательных операций, в результате которых в правовую систему
вливается новый элемент.
Логично было бы сделать вывод о том, что в процесс правотворчества не
следует включать организационные действия, содействующие непосредственной
правовой работе над нормативным актом. В частности к правотворчеству не
относится деятельность по учету, анализу и обобщению предложений о
совершенствовании законодательства, организационные мероприятия по
совершенствованию работы правотворческих органов и т.д. Собственно
правотворчество - это деятельность по подготовке, обсуждению, утверждению и
опубликованию нормативных актов, совершаемая компетентными органами.
Как любая процессуальная деятельность правотворчество представляет
собой официальный порядок осуществления юридически значимых действий.
Соответственно, возникает ряд взаимосвязанных взаимоотношений, например,
правоотношения по поводу подготовки и принятия нормативного акта, т.е.
соответствующие права и обязанности. Это обязанность подготовить и обсудить
законопроект, право внести его на рассмотрение правотворческого органа,
право этого органа рассмотреть проект и вынести по нему решение и т.д.
Возникшие правоотношения носят как государственно-правовой /законодательная
инициатива, принятие закона и т.д. /, так и административно-правовой
характер /дача поручения подчиненному органу подготовить проект/.
Как любая процессуальная деятельность правотворчество возникает лишь
при наличии определенного юридического факта. Основанием возникновения
правотворческого процесса является принятие официального решения о
подготовке проекта нормативного акта.
В какой бы форме это решение не выражалось, оно является юридическим
актом, который создает права и обязанности. Необходимо ограничить действия,
предшествующие правотворческой деятельности от процессуального начала этой
деятельности, так как материалы печати, высказывания политических деятелей
и научных работников, предложения государственных и общественных
организаций о совершенствовании законодательства еще не свидетельствуют о
начале правотворческого процесса, т.е. процессуальные отношения не
возникают. Подобные предложения являются социально-политическими
предпосылками и основаниями правотворческой деятельности.
Именно с момента принятия официального решения о подготовке проекта
нормативного акта возникает определенное правоотношение, и с этого момента
все действия по созданию нормативного акта качественно отличаются от
действий, совершавшихся ранее и представляющих собой не процесс
правотворчества, а предшествующие ему условия и предпосылки.
Несмотря на различные виды и особенности правотворческого процесса
можно выделить общие стадии и принципы.
Говоря о стадии правотворческого процесса, определим ее как
самостоятельный этап процедурных действий по формированию государственной
воли, организационно обособленный комплекс тесно связанных между собой
действий, которые направлены на создание данного нормативного акта. Стадия
правотворческой деятельности всегда выступает этапом процесса по подготовке
и приданию официального значения нормативному акту. Определение количества
стадий зависит от понимания сущности правотворческого процесса. Некоторые
ученые, определяя правотворчество как процедуру официального происхождения
проекта нормативного акта в правотворческом органе, вселяют стадии
законодательной инициативы, обсуждения законопроекта, его принятие и
опубликование.
Другие, например, А.Г. Братко и В.В. Лазарев, помимо стадии
законодательной инициативы выделяют и такие стадии, как "решение
компетентного органа о необходимости изучения акта, выработка его проекта,
включение в план законопроектных работ и т.п.; разработка проекта
нормативного акта и его предварительное обсуждение; рассмотрение проекта
нормативного акта в том органе, который уполномочен его принять; принятие
нормативного акта; доведение содержания принятого акта до его
адресата".[9]
По мнению Исакова В. "проблему подготовки и принятия законов в
правовом государстве можно разделить на три предметные сферы:
1. Пpoблема законодательной политики.
2. Проблемы организации законодательного процесса.
3. Проблемы юридической техники".[10]
Совершенно очевидно, что потерпели крах ограничения политических свобод и
цензура печати.
В прежнем виде они вряд ли когда-нибудь возродятся. Но с другой стороны,
право и правосудие не заняли в Российской Федерации подобающее место.
Система разделения власти, закрепленная Конституцией, проходит трудно.
Оказалось, что поделить власть - далекого не все, надо обеспечить
сотрудничество и взаимодействие властей между собой на основе закона. На
практике мы видим чаще соперничество и даже противоборство.
По итогам работы I Государственной Думы был принят 461 закон. 55% --
были внесены депутатами, 20% -- Правительством, 10% -- Президентом и 15% --
другими субъектами законодательной инициативы.
Программа работы Государственной Думы на осеннюю сессию 1997 года
предполагала рассмотрение 502 законопроектов. Посмотрим, что из этого вышло
(по данным за сентябрь-ноябрь).
Итак, сентябрь. В плане — 126 законопроектов. Из них принято 6, в том
числе 3 — о ратификации международных договоров. После отклонения
президентом или Советом Федерации повторно принято 4. Кроме того, в первом
чтении — 18, во втором — 3.
В октябре “планку” подняли выше — в плане на этот месяц значится 135
законопроектов. В итоге принято впервые 19 (из них 4 ратификации); повторно
после отклонения — 9; в первом чтении — 32; во втором — 7.
В ноябре Дума работала всего две недели, еще две “поглотили”
революционный праздник и работа в регионах. Видимо, поэтому программа на
этот месяц была относительно скромной: “всего” 112 законопроектов. Впрочем,
на конечный результат эти плановые показатели влияют мало.
Впервые принято 5 законов (1 — ратификация); повторно после отклонения —
2; в первом чтении — 24; во втором — 6.
Как видим, тенденция носит устойчивый характер. В России сложилось
предубеждение, повторяемое и в печати, и в официальных кругах, что
подготовка и принятие законов прерогатива Нижней палаты. Законодательная
инициатива - это важнейшая функция правительства, которое перекладывает всю
ответственность на парламент. Действующая Российская Конституция лишила
права законодательной инициативы Генерального Прокурора, руководителей
органов всероссийских общественных организаций и т.д., но сохранила право
законодательной инициативы индивидуального депутата. Широкое использование
депутатами этого права привело к тому, что парламент оказался буквально
затоплен морем депутатских проектов. В этом бумажном ворохе тонут
действительно серьезные законопроекты, необходимые для становления
современной правовой системы.
Какой-либо концепции развития законодательства в настоящее время нет.
Оно развивается методом проб и ошибок, а также за счет механического
копирования западных образцов. Ясно, что движение по этому пути имеет свои
пределы и рано или поздно встанет вопрос: какую правовую систему мы хотим у
себя иметь. В 1996 году из 256 рассмотренных Государственной Думой
законопроектов - 1/3 отклонил Совет Федерации, и почти каждый третий из
одобренных Государственной думой и Советом Федерации отклонил президент.
Глава государства работает фактически как третья палата парламента, и
"вето" президента из исключительного политического события превратилось в
рабочий момент законотворческого процесса.
В течение сентября-ноября 1997 года Госдума предполагала рассмотреть
373 законопроекта. Принято (в разных чтениях) 135, то есть немногим более
трети. Вопрос о соотношении количества и качества принимаемых Думой законов
плохо поддается анализу. Очевидно, что постулат о переходе одного в другое
здесь явно не срабатывает. Вряд ли возможно произвести на свет 20—30
качественных законопроектов в течение одного заседания (а именно столько
включается обычно в повестку дня).
Существует ряд причин, по которым глава государства вынужден
накладывать "вето". Во-первых, слишком много инициаторов законотворчества.
Министерства и ведомства используют в лоббистских интересах депутатов и
депутатские группы, и непрочитанные законопроекты идут в парламент, хотя в
них нет предмета закона. Во- вторых не скоординированные действия различных
структур. Если в разработке новых законов будет участвовать главное
государственно-правовое управление президента РФ, то главе государства
будет сложнее отказаться от подписания закона. Он должен давать поручения
Институту законодательства и сравнительного правоведения при правительстве
РФ проводить экспертизы, готовить законопроекты и т.д. Ситуация значительно
бы улучшилась, если:
1.Правительство не было бы критикой и тормозом законодательного
процесса, а концентрировало свое внимание на качественной подготовки
законопроектов.
2. Процент технического брака был существенно сокращен за счет более
качественной работы комитетов, комиссий и служб парламента и т.д.
У законодателей часто не хватает времени и сил, чтобы поинтересоваться,
какова материальная база для реализации закона, принят ли пакет подзаконных
актов, отменены ли противоречащие ему нормативные акты, а без ответа на них
невозможно оценить реальное значение принятого закона, его социально
правовой эффект.
3. На фоне многочисленных утрат, которые переживает наше общество, к
сожалению, деградирует и наш русский язык. А, ведь, язык российского
законодательства отличался особым функциональным стилем, чрезвычайной
чистотой речи, самыми высокими лингвистическими стандартами. Сейчас, когда
за эталон права берут западные образцы, когда в депутаты избираются люди
без высшего образования, а иногда - ранее судимые, трудно сохранить
исторически сложившуюся российскую культуру языка.
По словам Бородина Р.В. "некоторые законы откровенно отражают узко
групповые интересы, их качество низкое".[11]
Особого разговора заслуживают законопроекты, напрямую регулирующие
различные отрасли экономики. Из многих десятков таких документов мы
постарались выбрать те, при рассмотрении которых выявились наиболее
типичные позиции и реакции депутатского корпуса.
В свое время принят в первом чтении проект Федерального закона “О
государственной поддержке высокотехнологического промышленного комплекса
Российской Федерации”, представленный известным лоббистом от ВПК
С.Сулакшиным.
По оценке директора программ Центра законодательной и парламентской
работы В.Татарчука, “концепция предложенного проекта закона внутренне
противоречива и не соответствует правовым требованиям.
Произвольно трактуются вопросы по разграничению полномочий Российской
Федерации, субъектов Российской Федерации, местного самоуправления, четко
определенные в Конституции.
Абсолютное большинство предлагаемых проектом закона мер либо не
согласуется, либо противоречит действующим специальным и базовым законам
“Об обороне”, “Об использовании атомной энергии”, “О науке и
государственной научно-технической политике”, “О поставках продукции для
федеральных государственных нужд”, “О государственном оборонном заказе” и
ряду других.
Многие статьи закона находятся в явном противоречии с Гражданским
кодексом РФ, Федеральным законом “О Центральном банке Российской Федерации
(Банке России)”.
Но для общей оценки проекта в этом и нет особой необходимости, так как
совершенно неприемлем основной замысел авторов, предусматривающий создание
за счет бюджета специального “целевого фонда поддержки
высокотехнологического промышленного комплекса”. Нет сомнения, что это
очередная “кормушка” и легальный способ разбазаривания бюджетных средств”.
Типичным основанием отклонения законов является их противоречие
Конституции РФ, системе действующего законодательства. Нередко принятые
палатами законы нарушают права и свободы граждан, ущемляют права субъектов
РФ и муниципальных образований. Реализация многих законов не возможна из-за
отсутствия финансовых гарантий. Имеются факты принятия законов, прямо
противоречащих действующему федеральному бюджету. По-прежнему немалое число
законов отражает узко отраслевые или корпоративные интересы. Таким образом,
налицо снижение уровня законотворческой деятельности, что тормозит
проведение экономической и социальной реформ, решение проблем
государственного строительства, реализацию основных направлений внутренней
и внешней политики.
Представляется, что наиболее удачными является широкое понимание
правотворчества, т.е. включение в этот процесс деятельности по подготовке и
обсуждению проектов нормативных актов, в которой участвуют другие
государственные органы, общественные организации, широкие круги
общественности. На основании такого понимания и более развернутой является
классификация стадий правотворческого процесса, предложенная И.Л. Дюрягиным
и А.С. Приголкиным. Авторы выделяют стадии двух основных этапов
правотворчества:
"Первый - предварительное формирование государственной воли, внешне
выражается в составлении проекта нормативного акта. Данная ситуация носит
подготовительный характер и состоит из действий, которые непосредственно не
порождают правовых норм. Она создает основу для последующих стадий, являясь
предпосылкой принятия акта. Здесь можно выделить ряд самостоятельных
этапов: принятие решения о разработке проекта акта, подготовка проекта, его
обсуждение, согласование и доработка.
Второй - официальное возведение государственной воли в норму права,
т.е. издание нормативного акта. На этом этапе правотворческого процесса
решающее значение имеет деятельность самого правотворческого органа. Сюда
мы относим внесение проекта на обсуждение правотворческого органа,
непосредственное обсуждение проекта, принятие нормативного акта и его
опубликование".[12]
Перечисленные стадии присущи всем видам правотворчества.
Наиболее полно они проявляются при издании законов высшими
законодательными органами государства. Эта деятельность наиболее полно
моделирует правотворческий процесс, и хотелось бы остановиться более
подробно на ней с точки зрения стадийности, как одного из видов
правотворчества.
5.3. Законотворческий процесс.
Правотворческий и законотворческий процессы, как мы убедились,
соотносятся как общее и особенное. Но, памятуя о том, что законы занимают в
правовой системе особое положение, мы выделяем в законотворческом процессе
ряд характерных признаков. Саму процедуру принятия законов регулируют
правила, закрепленные конституционно.
Следует рассмотреть каждую стадию законотворческого процесса более
подробно.
Итак, первым этапом законотворческого процесса является подготовка
проекта закона. Это, как представляется, наиболее сложный и ответственный
момент создания правового акта. Как уже говорилось, потребность в
регулировании общественных отношений может возникнуть с появлением новых
либо существенным изменением старых общественных отношений, что может быть
объяснимо меняющейся социально-экономической ситуацией в государстве.
"Как известно, воля законодателя, как бы широко ни трактовалось это
понятие, формируется под воздействием объективных закономерностей. Поэтому
осознание объективной необходимости того или иного явления или процесса,
его оценка в субъективном сознании, соотнесение с отдаленными и близкими
целями, выявление возможности воздействия права на проявление объективных
законов, применение соответствующих - правовых форм для реализации
принятого решения - все это основные этапы принятия правотворческого
решения", так считают авторы книги "Научные основы правотворчества". [13]
Принятие решения о подготовке законопроекта знаменует собой начало
законотворческого процесса. С принятием такого решения определяется тема
будущего акта, его общая направленность. Очень много зависит от того, каков
законопроект изначально, как подана его основная идея и насколько он
соответствует реальным общественным потребностям.
По предлагаемому к разработке законопроекту предварительно
составляется его концепция. В содержание концепции законопроекта включаются
такие параметры как его общий смысл, основные идеи, характеристика и общий
план. В зависимости от научной обоснованности концепции определяются сроки
принятия акта, проверяется его качество и эффективность. В концепции
нормативного акта указывается также и отнесение его к определенному
иерархическому уровню правовой системы, что представляется особенно важным
на данном этапе ее формирования. Конституция I993 г. внесла существенные
изменения в структуру законодательства, углубив и расширив его. Поленина
выделяет несколько уровней иерархической структуры:
1/ подзаконные нормативные акты;
2/ нормативные указы;
3/ "простые" федеральные законы;
4/конституционные федеральные законы;
5/ Конституция РФ /как целое/;
6/ Положения гл.1 Основы конституционного строя Конституции РФ I993
г.[14]
Естественно важным является вопрос о том, кто готовит законопроект.
Сложившаяся юридическая практика идет "ведомственным" путем, т.е.
правоподготовительная деятельность осуществляется министерствами и
ведомствами. Основные адресаты в планах законопроектных работ -
Министерство финансов, Прокуратура РФ, Министерство юстиции. Основная
тяжесть работы ложится на работников аппарата этих государственных
структур, что влечет ряд негативных последствий. Проект закона
вырабатывается, как правило, в спешке из-за большой загруженности
специалистов аппарата, зачастую достаточно низок их профессиональный
уровень, кроме того, они, так или иначе, находятся в плену у определенного
стереотипа правового мышления. Другой негативной чертой, на наш взгляд,
является деперсонифицированность проекта, когда официальным автором
является ведомство, а конкретные создатели просто неизвестны и не несут за
свое детище никакой ответственности.
Сложившаяся ситуация естественно привлекает внимание ученых-
правоведов. Большинство склоняется к тому, что подготовкой законопроектов
аппарат заниматься не должен. В частности С.С. Алексеев выступил с
предложением передать работу по составлению законопроектов группе
специалистов, ученых, практиков, обладающих компетентностью в том или ином
законодательно разрешаемом вопросе. "Закон как изобретение, как всякое
достижение человеческого ума должен создаваться талантливыми личностями.
Настоящие законы нельзя создавать большими коллективами. Необходимо
привлечь к выработке законов людей с конструктивным мышлением".[15]
Полезной была бы практика подготовки проектов законов специально
созданными научно-исследовательскими, творческими группами, и объявление
соответствующего конкурса среди авторских коллективов. Еще один момент, на
котором бы хотелось остановиться. Это законотворческая деятельность членов
парламента. Европейская практика показывает, что такого понятия нет вообще,
депутаты работают только с готовым проектом, который создается
специалистами. Статус депутата в РФ позволяет Думе обращаться с
законодательной инициативой, внести обоснованное предложение о
законодательном нововведении и отстаивать его". Депутат Совета Федерации и
депутат Государственной Думы имеют право законодательной инициативы,
которое осуществляется в форме внесения в Государственную Думу:
а/ законопроектов и поправок к ним;
б/ законодательных предложений о разработке и принятии
новых федеральных конституционных законов и федеральных законов;
в/ законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы
РФ и законы РСФСР либо о признании этих законов утратившими силу".[16]
Если такая инициатива будет одобрена, то ее "обработкой" займутся
профессионалы. На наш взгляд, это существенно сократило бы количество
"некачественных" проектов, а возможно даже и законов. Сам процесс
подготовки проекта законодательного акта складывается из ряда стадий, среди
которых можно выделить:
1. Создание концепции будущего закона;
2.Анализ существующих норм, регулирующих данные отношения и изучение
соответствующего мирового опыта;
3. Непосредственная работа над текстом проекта;
4. Экспертиза готового законопроекта.
Особое внимание, на наш взгляд, следует уделить разработке концепции
будущего закона - ее экономическому, социально-политическому контексту.
Найти объективно необходимое сочетание юридического и практического
содержания акта, что требует привлечения, как юристов, так и специалистов в
конкретно необходимых областях знаний /экономистов, социологов,
психологов/. Безусловно, важно при разработке проекта закона использовать
мировой опыт правового решения данного вопроса. Но здесь следует избегать
копирования иностранных законов либо международных договоров, что зачастую
и происходит. Содержание закона должно соответствовать объективным
потребностям времени и экономическим условиям, учитывать национальный
менталитет и особенности российского правоприменения.
В процессе составления проектов некоторых законов возникает
необходимость подготовить другие акты, развивающие и конкретизирующие
закон. Обычно в тексте основного закона разрешается вопрос о подготовке и
принятии таких актов, предусматривается пункту с соответствующим поручением
о порядке их издания. Но это еще не гарантирует своевременную подготовку
всего комплекса норм для решения конкретного вопроса. Думается,
целесообразно было бы принятие пакета необходимых документов по данному
вопросу, что принято в законотворческой технике других стран. Одновременная
разработка комплекса документов от закона | |
