|
Реферат: Германия превыше всего (История)
Доклад по истории
Германия превыше всего
Берлин становится внешнеполитическим партнером Москвы
Ученицы 11 класса «А»
Школы № 1207
Хоревой Марины
2001
Германия превыше всего
Россия твердо берет курс на переориентацию своей политики на
европейское направление. Этот курс, подкрепляемый растущим проевропейским и
антиамериканским настроем нашей элиты, еще яснее обозначился в ходе
состоявшегося 9—10 апреля в Санкт-Петербурге российско-германского саммита.
И хотя больших прорывов на нем достигнуто не было, можно сказать, что
последовательный упор Владимира Путина на выстраивание отношений с
Германией как с наиболее перспективным стратегическим партнером России
приносит свои результаты. Главный из них, пожалуй, в том, что идея, как
говорится, «овладела массами». По нашу и германскую стороны.
Не те учителя
Когда десять лет назад Россия Ельцина раздумывала, какую экономическую мо-
дель взять в качестве ориентира, выбор был сделан в пользу англосаксонской,
а точнее, американской модели. А могло бы, считают некоторые, произойти
иначе. Ученые германисты поведали мне такую историю. В 1992 году Гельмут
Коль по просьбе Бориса Ельцина направил в гайдаровское правительство в
качестве внештатного советника экс-министра экономики Германии Вольфганга
Картте. В сферу отведенной ему компетенции входило содействие местным
российским предприятиям (конкретно была выбрана Владимирская область) в
улучшении управления, дабы повысить их инвестиционную привлекательность для
иностранных инвесторов. Однако Картте, говорят, мог бы помочь и в более
широком плане, то есть консультировать по вопросам макро реформирования,
тем более что человек этот — наряду с Людвигом Эрхардом — был прямо
причастен к сотворению германского «экономического чуда». Однако к услугам
именитого немца тогда решили не прибегать, главным советником по части
макроэкономики в правительстве Гайдара стал американец Джеффри Сакс...
Возглавив правительство, Виктор Черномырдин проявил было интерес к
германской экономической модели и даже поручил экспертам заняться ее
изучением на предмет возможного заимствования. Но заказанный «товар» так и
остался невостребованным. В России в усеченной форме была реализована
американская модель рыночной экономики.
По мнению профессора Юрия Юданова (долгие годы работавшего по линии
ИМЭМО РАН в Германии), российские «младореформаторы» не учли тогда реалий
нашей страны. Нам, считает Юданов, больше подходит «рейнская (то бишь
герман-
ская. — „Эксперт") модель предпринимательства», нежели ее в определенном
смысле антипод, основанный на британском либерализме и «ковбойских»
традициях американской действительности. Немцы, как и мы, цивилизационно в
большей степени ориентированы на патерналистскую модель общества и
государства, их предпринимательская культура включает гораздо больше
«олигархических» элементов, чем англо-американский мир. Отсюда больший
упор на прямые инвестиции и выстраивание с другими субъектами рынка
стратегических партнерских отношений, нежели на портфельные инвестиции и
фондовые биржи.
«Германская страница» в биографии президента Путина —
первого после Петра и Ленина российского лидера, кому довелось длительное
время пожить в Европе, — вкупе с его известными политическими
предпочтениями, несомненно, будет способствовать переориентации России на
германскую экономическую модель. И эта ориентация, очевидно, усилится по
мере превращения двух государств в стратегических экономических партнеров.
Во всяком случае, такие суждения неоднократно звучали в ходе
петербургских дискуссии частности в рамках группы «Экономика и бизнес». По
свидетельству представителя правления Сбербанка РФ Андрея Казьмина , наши и
германские предприниматели сошлись в том, что «в разработке планов
дальнейшего развития российской экономики правительство должно шире
использовать опыт ФРГ после 1948-го и1990 годов». Иными словами, нам
следует воспринять многое из германской философии и практики преодоления
послевоенной разрухи и масштабного выправления (в бывшей ГДР) последствий
социалистического
хозяйствования.
Проведению реформ по германским «лекалам» будут способствовать и другие
объективные предпосылки. Германия — наш крупнейший торговый партнер;
двусторонний товарооборот составил в прошлом году 41 млрд марок, почти
вдвое увеличившись по сравнению с предыдущим годом (21,6 млрд), что,
правда, во многом достигнуто за счет возросших цен на энергоносители.
Масштабы межчеловеческих и культурных обменов тоже впечатляют: еженедельно
между различными городами двух стран совершается около ста авиарейсов, в
Германии проживают свыше двух миллионов бывших (и не только бывших) наших
соотечественников, регулярно выходит около 30 периодических изданий на
русском
языке. Их, кстати, читают и выписывают не только русские. Многие немцы,
особенно в восточной части страны, знают наш язык, два миллиона германских
школьников участвуют в ежегодных олимпиадах по русскому языку. Нельзя
забывать и о том, что в России все еще сохранилась значительная немецкая
диаспора.
Утром долги, вечером — инвестиции
Несмотря на все желание российской стороны «открыться» Германии,
принципиаль-
ного продвижения по части нахождения развязок в комплексе вопросов,
связанных
с инвентаризацией наших долгов и идеей их частичной конвертации в
германские ин-
вестиции в российскую экономику, достигнуто не было. Весь узел
соответствующей
проблематики по завершении Петербургского форума вновь переведен на обсужде-
ние в так называемую стратегическую группу (СГ), которая с момента своего
создания в июле прошлого года этим как раз и занималась.
Представители российских правительственных ведомств, входящих в СГ,
будут в течение остающихся до официального визита Путина в Германию месяцев
продол-
жать трудный поиск компромиссов с германскими чиновниками. Последние же от-
личаются не только упорством в скрупулезном отстаивании своих позиций, но
и, как
заявил один причастный к переговорам российский дипломат, «очень часто свои
недоработки выдают за нашу неготовность».
Словом, в Санкт-Петербурге так и не удалось объявить о запуске хотя бы
одного из крупных инвестиционных проектов, которые прорабатывались с лета
прошлого года в «стратегической группе». О значимости проектов говорит хотя
бы тот факт, что общий объем предусматриваемых по ним инвестиций (8 млрд
марок) превышает накопленные за три десятилетия суммарные капиталовложения
Германии в российскую экономику.
Закрытый формат дискуссий, проходивших в секциях «открытого» форума, не
позволяет точно сказать, произошли ли какие-то существенные изменения в
позициях сторон. Речь, в частности, идет о различиях в подходах к тому, как
и какие российские долги и финансовые обязательства перед Германией (а
они, по разным оценкам, составляют от 16 до 35 млрд долларов)
конвертировать в инвестиции. Берлин выступает за то, чтобы финансовое
покрытие участия германских фирм в намечаемых проектах осуществлялось за
счет «двустороннего долга», в том числе той его части, которая была
унаследована от ГДР. Российская сторона считает, что это следует делать за
счет нашего долга Германии в рамках Парижского
клуба.
Изнанка спора очевидна. В то время как по части «парижских» долгов наша
страна начала — и обязалась продолжать — выплачивать долги в полном объеме
и в срок, «гэдээровские» долги (которые наши чиновники предпочитают
называть накопленным за 1990 год «сальдо по платежам») остаются еще вещью в
себе. Для того чтобы — в случае согласия на германский вариант — открыть
дорогу масштабным германским инвестициям, надо определиться с размерами
«гэдээровского» долга; но как раз вокруг этого и продолжается спор.
Российская сто-
рона считает, что «переводной рубль», на основе которого велись
взаиморасчеты с бывшей ГДР, немецкой стороной сильно завышен, что
приравнивать его к доллару некорректно, а посему оспаривает ту сумму долга,
которую подготовило на подпись министерство финансов Германии (около 6,3
млрд долларов).
Остается только верить оптимистическому настрою Герхарда Шредера, по
завершении саммита заявившего о стремлении германской стороны уже в
ближайшее время найти «решение, которое не будет дискриминационным ни для
одной из сторон». Судя по всему, оно будет во многом результатом
политического, а не экспертного компромисса, ведь реальных механизмов
измерения такого уникального платежного инструмента, как «переводной
рубль», особенно с учетом реалий последнего года существования соцлагеря,
не существует. Если измерить тогдашние товарные потоки между СССР и ГДР в
ценах мирового рынка, то, скорее всего, получится совсем иная картина
торгового баланса.
Другой проблемой является определение конкретных форм и объектов
инвестиционного участия немецких фирм в намечаемых проектах. К. примеру,
германский филиал концерна IКЕА выразил намерение активно участвовать в
реализации схемы «долги в обмен на инвестиции». Конкретно, поясняют
эксперты, речь идет о вложении приблизительно 200 млн долларов в
деревообрабатывающие предприятия России. Предполагается, что IКЕА
выплачивает в германское казначейство в счет согласованной суммы долга
означенные деньги, а взамен получает адекватной стоимости контрольные
пакеты акций своих российских смеж-
ников, которые уже сейчас поставляют ей свыше 15% полуфабрикатов для
продавае-
мой москвичам мебели.
Но тогда, поясняет профессор Юданов, примерно полсотни уже облюбованных
IКЕА в качестве объектов экспансии российских предприятий ждет не только
смена собственника, но, скорее всего, замена менеджмента. С сопутствующим
сокращением персонала, инвентаризацией активов, наведением порядка в
бухгалтерии, ликвидацией «серых» схем ведения бизнеса и т. д. В принципе в
приходе реального инвестора должны быть объективно заинтересованы местные
власти: все-таки начнется реальная модернизация производства, повысятся
налоговые поступления в бюджет. Однако это вовсе не обязательно понравится
нынешним собственникам предприятий, которые, естественно, имеют своих
лоббистов в местных властных структурах. В силу этих же причин
наталкиваются на сопротивление и планы германского концерна Ferrostaal AG,
намеревающегося прикупить контрольные пакеты акций российских
производителей труб большого диаметра.
Конечно, отмечают эксперты, немцы вовсе не против покупать пакеты акций
«голубых фишек»: это безопасно в плане инвестиционных рисков; такие акции
вполне ликвидны. Но ведь во всей России таких предприятий не более трех
десятков, и среди них большинство таких (например, «Газпром»), которые
законодательно отнесены к стратегическим отраслям, а значит, не подлежат
выкупу иностранными инвесторами. Предприятия же с неликвидными акциями,
которые предлагаются российской стороной в качестве объектов инвестиций (из
числа тех, что пока не встроены в кооперационные цепочки с германскими
концернами), большого энтузиазма у германского бизнеса не вызывают.
И все же основания для оптимизма есть.
Они базируются не только на возросшей заинтересованности германского
капитала в
инвестициях в Россию, но и на твердо обозначенной решимости российской
стороны
исправно платить долги Германии по Парижскому клубу и тем самым, как
выразил-
ся вице-премьер Алексей Кудрин, «расчищать площадку» для реализации крупных
совместных проектов.
Кстати, как водится, главную новость Кудрин приберег для зарубежной
аудитории. В Лондоне, куда он прилетел прямо из Санкт-Петербурга, чтобы
поучаствовать в международном экономическом форуме «Россия-2001», Кудрин
сообщил журналистам о достижении договоренности с Германией о возможности
отсрочки — «в случае необходимости» — выплаты части платежей в рамках
Парижского клуба в 2003 году. Тот факт, что договоренность об отсрочке была
достигнута, говорит о многом; ведь накануне встречи Шредер не давал твердых
обещаний на этот счет.
Закрыть прошлое и открыть будущее
Петербургский форум состоялся в канун 60-й годовщины нападения
гитлеровской
Германии на СССР. И это обстоятельство само по себе предоставляло шанс
воспользоваться им, чтобы, как выразился в своей время Дэн Сяопин, «закрыть
прошлое и открыть будущее».
Переговоры по политическим и военным вопросам показали, что России и
Германии предстоит еще многое сделать для того, чтобы формирующееся
стратегическое партнерство органично отвечало национальным интересам двух
стран и, с другой стороны, не вносило дисгармонию в отношения каждого с
собственными союзниками. Речь в данном случае прежде всего идет о США и
НПРО.
В канун саммита немецкая Die Zeit назвала канцлера новым
«привилегированным адвокатом России», намекая, что он как бы перехватил
эстафетную палочку «наводящего мосты» между Европой и Россией у британца
Тони Блэра. Однако Герхард Шредер в интервью этой газете постарался
успокоить своих европейских друзей, дав понять, что его страна не вступает
в «привилегированные отношения» с Россией. То есть Германия будет
координировать свою политику на восточном направлении с другими странами
ЕС, а также — и это было вновь подчеркнуто в Санкт-Петербурге — с
Соединенными Штатами.
Шредер и министр иностранных дел Иошка Фишер явно разочаровали (хотя
это с большой долей вероятности прогнозировалось) своих российских
собеседников, которые все-таки надеялись на нахождение какой-то конкретной
общей почвы по проблематике НПРО. Стало окончательно ясно, что «адвокатом»
Москвы перед Вашингтоном по данному сюжету Берлин становиться не
собирается.
Впрочем, это не помешало сторонам найти общие точки соприкосновения и
даже наметить программы совместных мероприятий по целому ряду других
вопросов. Взаимопонимание наметилось в проблемах оценки главами
внешнеполитических ведомств ситуации на Балканах и на Ближнем Востоке. А
министры обороны не только обсудили вопросы возможного участия России в
создании европейских сил быстрого реагирования, но и договорились о первых
во всей послевоенной истории — что уже само по себе сенсация — совместных
воинских учениях с участием подразделений ВДВ.
Ну и, конечно, подписание двух соглашений — о сотрудничестве в космосе
и о подготовке российских управленческих кадров в Германии — также приносит
очки в общую «копилку» достижений форума. «Уроки немецкого» на родине одной
из самых успешных экономик прошли уже полторы тысячи наших управленцев,
менеджеров и экономистов, и это, несомненно, повлияет на общую ситуацию в
контексте перенесения германского опыта на российскую почву.
Среди неприятных и, судя по всему, обреченных на дальнейшее
дискутирование тем остаются проблемы реституции, соблюдения свободы слова в
России, Чечня и Калининградская область.
Поиск места последней в контексте приближения единой Европы к Москве
потребует принципиального роста взаимного доверия между Россией, с одной
стороны, и Западом, в том числе Германией, — с другой. Возвращение Германии
в бывшую Восточную Пруссию в качестве стратегического инвестора, по мнению
многих российских политиков и экспертов, приведет к «экономической
оккупации» области, переориентации ее экономики с преимущественного
обслуживания нужд ВПК (прежде всего строительство и ремонт кораблей ВМС) на
создание и обслуживание экспорториентированных отраслей. Что, естественно,
будет встречать мощную оппозицию внутри России.
В этом контексте, отмечает руководитель Центра европейских исследований
ИМЭМО РАН Владимир 1Угник, Москве еще предстоит стратегически определиться:
превращать Калининградскую область в «окно» в Европу либо укреплять ее в
качестве форпоста российского влияния в регионе.
Российский «хинтерланд»
Парадокс истории состоит в том, что «жизненное пространство», которое в
прежние времена государства пытались заполучить в войнах с соседями, в
эпоху глобализации обретается иными, экономическими, методами.
60 лет спустя объединенная Европа с Германией в первых рядах ведет
«мирное наступление» на Восток. Немцам как наиболее рационально действующим
на российском рынке инвесторам, создающим реальные, устойчиво работающие
производства, как воздух нужен российский «хинтерланд» - этот огромный
рынок потребителей и природных ресурсов. Россия нужна им еще и как
евразийский транспортный мост, который свяжет Европу и Германию с бурно
развивающимися странами АТР.
Их — европейцев вообще и немцев в частности — экономические интересы,
направленные на «инвестиционное освоение» нашей территории, по большому
счету, совпадают с жизненными интересами России. Которая явно не может
справиться с этим своими силами. Как выразился мой собеседник из научных
кругов, «им нужно нас освоить, а нам нужно, чтобы нас освоили».
Эта взаимная и искренняя заинтересованность будет явно стимулировать
дальнейшее совершенствование российского законодательства и выработку таких
правил игры на нашем рынке, которые бы, с одной стороны, не ущемляли
интересы эффективных российских производителей, а с другой — не
девальвировали бы конкретные договоренности по экономическим вопросам на
высшем уровне.
Список литературы:
1. Журнал «Эксперт» 16 апреля 2001 №15 стр. 66-68 Евгений Верлин.
Реферат на тему: Германский Федерализм
Германский федерализм.
Содержание
Введение 3
Основная часть 6
Заключение 27
ЛИТЕРАТУРА 30
Введение
Образование современного германского государства явилось результатом
поражения фашизма во второй мировой войне.
5 июня 1945 г. в Берлине была подписана декларация о поражении
Германии и взятии на себя верховной власти в отношении Германии
правительствами СССР, США, Англии и Временным правительством Франции, а 6
июня было опубликовано краткое изложение заключенных ранее соглашений: о
зонах оккупации и о контрольном механизме в Германии. На Потсдамской
конференции в июле-августе 1945 г. работа по созданию четырехстороннего
контрольного механизма в Германии была в основном завершена. Контрольный
совет, состоящий из главнокомандующих оккупационными войсками четырех
держав, военные администрации в зонах, межсоюзническая комендатура Берлина,
разделенного на четыре сектора, приступили к практической деятельности.
Режим союзного управления продержался до 1949 г., когда произошел
раскол страны и образовались два немецких государства: Федеративная
республика Германия (7 сентября) и Германская демократическая республика (7
октября), просуществовавшая до 3 октября 1990 г.
Конституция ФРГ (она именуется Основным законом), выработанная в 1948-
1949 гг. и вступившая в силу 23 мая 1949 г. в качестве временной только для
Западной Германии, стала 3 октября 1990 г. Основным законом для всей
Германии. С ратификацией Договора об объединении между ФРГ и ГДР, который
был подписан 31 августа 1990 г., и Договора (СССР, США,
Великобритания, Франция, с одной стороны, и ГДР и ФРГ, с другой)
прекратилось действие прав и обязательств четырех держав-победительниц в
отношении Берлина и Германии, а Германия в целом обрела полный суверенитет.
Интеграция Германской Демократической Республики в состав Федеративной
Республики Германии осуществилась путем добровольного присоединения. В
результате ГДР исчезла с мировой арены как юридический и, в том числе, как
международно-правовой субъект, став частью единой Германии. Единый Берлин
был объявлен столицей ФРГ. Воссоздание единого германского государства
произошло на основе первоначальной редакции статьи 23 Основного закона ФРГ.
Эта статья, перечислявшая земли ФРГ, устанавливала, что <в остальных частях
Германии он должен вступить в силу по их присоединении>.
Основной закон определил Федеративную Республику Германию как
<демократическое и социальное федеративное государство>. ФРГ состоит из 16
земель, конституционный строй которых должен соответствовать основным
принципам республиканского, демократического и социального правового
государства. Положения Основного закона, касающиеся этих принципов, равно
как и прав человека, разделения Федерации на земли и принципов участия
земель в законодательстве, не могут быть изменены при внесении поправок в
Основной закон. Для этого требуется принятие специального закона двумя
третями голосов членов обеих палат парламента.
Основная часть
Ныне Германия состоит из 16 земель. Три из них представляют собой
крупнейшие города — Берлин, Гамбург, Бремен (в состав этой земли входит и
небольшой портовый город Бремерхафен — Бременская гавань в переводе).
Гамбург и Бремен представляют собой отдельные земли не потому, что
крупнее их нет (Франкфурт-на-Майне, Кельн, Дюссельдорф, наверно, им не
уступают), а потому, что в свое время, когда существовала Ганза, они были
самостоятельными торговыми городами-республиками.[1]
Федеративное устройство Германии можно считать наследием эпохи
феодальной раздробленности: Пруссия, присоединяя те или иные земли,
представлявшие собой королевства, герцогства и т. п., нередко сохраняла за
ними определенную государственно-политическую обособленность. Федеративное
устройство по Имперской конституции 1871 г., оформившей объединение
Германии, и Веймарской конституции 1919 г. опиралось на эти исторические
единицы. Пруссия же по территории и численности населения далеко
превосходила все остальные субъекты федерации подобно тому, как это имело
место с Россией в Советском Союзе.
Союзные державы-победительницы упразднили Пруссию как государственное
образование. Прочие земли частью были соединены с бывшими прусскими
провинциями (например, Саксония-Ангальт), частью слиты (например,
тогдашний Вюртемберг-Баден), а частью остались в границах прежних прусских
провинций (Бранденбург) и прежних земель (Бавария). Это было сделано до
образования ФРГ. Можно констатировать, что по сравнению с Веймарской
республикой структура вновь созданной Федерации была оптимизирована, хотя
определенная неравномерность между землями существует и теперь. Так, по
площади крупнейшая земля Бавария (70,5 тыс. кв. км) превосходит самую малую
— Бремен (0,4 тыс. кв. км) в 1.176 раз, а по численности населения
крупнейшая земля Север- ный Рейн — Вестфалия (17,68 млн. жителей) больше
самой малой земли — того же Бремена (0,68 млн. жителей) в 26 раз.
Основной закон предусмотрел возможность дальнейшей оптимизации
структуры Федерации. Если не считать увеличения ее в результате вхождения
Саара в 1957 г. и пяти земель бывшей ГДР в 1990 г. (при том, что Западный
Берлин объединился с Восточным), то переформирование имело место один раз:
в 1952 г. три земли — Баден, Вюртемберг-Баден и Вюртемберг-Гогенцоллерн —
объединились, образовав нынешнюю землю Баден-Вюртемберг. Предусмотренная
ст. 29 Основного закона процедура демократична, хотя и громоздка, но это
последнее обстоятельство вряд ли можно считать недостатком, ибо поспешность
здесь может быть только вредна. Впрочем, согласно ст. 118, указанное
переформирование трех земель в одну произошло по упрощенной процедуре —
посредством соглашения прежних земель. В 1994 г. в переходные и
заключительные положения Основного закона была включена ст. 118-а, согласно
которой переформирование на территории земель Берлин и Бранденбург также
может иметь место в упрощенном порядке — путем соглашения обеих земель при
участии их избирателей.
Распределение компетенции между Федерацией и землями достаточно
тщательно проработано в Основном законе, причем компетенция разграничена
применительно к законодательству, исполнительной деятельности и финансам.
В немецкой литературе Германия характеризуется как «кооперативная
федерация», поскольку имеет место институционально (прежде всего
конституционно) оформленное сотрудничество Федерации и земель, а также
земель между собой [2].Осуществление государственных полномочий и
выполнение государственных задач возлагаются ст. 30 Основного закона на
земли, поскольку Основной, закон не содержит или не допускает иного
регулирования. Это своеобразная форма презумпции компетенции земель,
которая свидетельствует о принципиальной децентрализованности германской
федерации.
" Правильнее было бы сказать — «кооперационная», ибо никакие
кооперативы в данном случае не имеются в виду. Но, к сожалению, термин
«кооперативный федерализм» у нас уже укоренился
Согласно ст. 31, федеральное право имеет перевес над правом земель.
Толкуется это положение, однако, ограничительно: оно действует только в
случае, когда федеральное правотворчество осуществляется в рамках
федеральной компетенции.
Землям принадлежит право законодательства (ст. 70), поскольку Основным
законом законодательные полномочия не передаются Федерации, а разграничение
компетенции между Федерацией и землями определяется положениями Основного
закона об исключительном и конкурирующем законодательстве. Здесь, таким
образом, сформулирована презумпции законодательной компетенции земель.
В сфере исключительного законодательства Федерации земли могут
законодательствовать лишь тогда и постольку, когда и поскольку они прямо
уполномочены на это федеральным законом (ст. 71). К этой сфере ст. 73
отнесла 12 позиций (иностранные дела, оборону, федеральное гражданство,
свободу передвижения, почтовую и телесвязь и др.).
В сфере конкурирующего законодательства, согласно ст. 72, земли могут
законодательствовать тогда и постольку, когда и поскольку по
соответствующим вопросам отсутствуют федеральные законы. Федерация же
должна законодательствовать в этой сфере тогда и постольку, когда и
поскольку это в общегосударственных интересах необходимо для установления
равноценных условий жизни на федеральной территории либо сохранения
правового или экономического единства. Федеральным законом можно
определить, что федеральное законодательное регулирование, необходимость в
котором отпала, может быть замещено правом земель.
Статья 74 определяет сферу конкурирующего законодательства, перечисляя
28 позиций (гражданское, уголовное, уголовно- исполнительное право,
судоустройство и судебный процесс, адвокатура, нотариат, юридическое
консультирование, акты гражданского состояния, право союзов и собраний,
пребывание и поселение иностранцев, производство и использование ядерной
энергии в мирных целях и др.). При этом установлено, что законы об
ответственности государства, которая включена в указанный перечень,
нуждаются в согласии Бундесрата. Все остальные, этого не требуют. В ст. 74-
а дополнительно установлено, что оплата и снабжение лиц, состоящих на
публичной службе в публично-правовом отношении службы и верности, включая
федеральных и земельных судей, входят в сферу конкурирующего
законодательства, если не находятся в сфере законодательства исключительно
федерального, и что законы по этим вопросам принимаются с согласия
Бундесрата.
В ст. 75 установлено право Федерации издавать рамочные предписания
для законодательства земель при наличии тех же условий, что и в сфере
конкурирующего законодательства. Сфера рамочной компетенции содержит шесть
позиций (общие принципы высшего образования, общие правоотношения печати,
распределение земельных участков, водное хозяйство, защита природы и др.).
Рамочные предписания могут вдаваться в подробности регулируемых отношений
или содержать нормы прямого действия лишь в исключительных случаях. В
случае издания Федерацией рамочных предписаний земли должны привести свои
законы в соответствие с ними в течение установленного законом
соразмерного срока.[3] И здесь Федерация может констатировать отпадение
необходимости в федеральном регулировании.
В тех случаях, когда в силу изменения соответствующих статей
Основного закона соответствующие вопросы ушли из федераль- : ной
компетенции, продолжает действовать федеральное право, но может заменяться
правом земель (ст. 125-а). Сомнения по этому вопросу разрешаются
Федеральным конституционным судом (ст. 126).
Согласно ст. 83, исполнение федеральных законов возложено на земли,
поскольку Основной закон не определяет или не допускает иного, т. е. опять
же презюмируется компетенция земель. В этой связи, по ст. 84, они
регулируют учреждение властей и административное производство, если иное не
установлено федеральными законами, принимаемыми с согласия Бундесрата.
Федеральное правительство может с согласия Бундесрата издавать общие
административные предписания.
Федеральное правительство осуществляет надзор за тем, чтобы земли
исполняли федеральные законы согласно действующему праву. С этой целью оно
может направлять уполномоченных в верховные органы власти земель и с их
согласия, а если согласие не дается, то с согласия Бундесрата — также в их
нижестоящие органы. Если недостатки в исполнении федеральных законов в
землях, выявленные Федеральным правительством, не устраняются, то
Бундесрат по инициативе Федерального правительства или земли постановляет о
том, имело ли место нарушение землей права. Это постановление может
обжаловаться в Федеральный конституционный суд.
Принятый с согласия Бундесрата федеральный закон может возложить на
Федеральное правительство полномочие давать в особых случаях отдельные
указания по исполнению федеральных законов. Кроме случаев, которые
Федеральное правительство сочтет неотложными, указания должны направляться
верховным органам власти земель.
Если земли исполняют федеральные законы по поручению Федерации, то,
согласно ст. 85, учреждение органов для этого остается делом земель,
поскольку иное не предписано федеральным законом, принятым с согласия
Бундесрата.
Федеральное правительство может с согласия Бундесрата издавать общие
административные Предписания и регулировать единообразную подготовку
чиновников и служащих. Руководители властей среднего уровня должны
назначаться с его согласия. Власти земель подчиняются указаниям
компетентных верховных федеральных властей. Указания, кроме неотложных,
по мнению Федерального правительства, случаев, должны направляться
верховным органам власти земель, которые обеспечивают исполнение
указаний.[4]
Федеральный надзор распространяется на законность и целесообразность
исполнения. С этой целью Федеральное правительство может запрашивать отчет
и документы и направлять уполномоченных во все органы.
Часть федеральных законов исполняется Федерацией через ее собственную
администрацию либо через непосредственно федеральные корпорации или
учреждения публичного права, и для этого Федеральное правительство, если
федеральным законом не установлено иного, издает общие административные
предписания, регулируя и учреждение органов (ст. 86).
Федерация путем принятия с согласия Бундесрата соответствующего закона
может поручать землям исполнение федеральных законов, которое изначально
должна осуществлять сама. Это, в частности, относится к сфере ядерной
энергии (ст. 87-в), транспортным артериям (ст. 87~г, 87-е, 89, 90), причем
управление автострадами может поручаться даже органам местного
самоуправления.
Отношения с иностранными государствами отнесены ст. 32 к ведению
Федерации, однако если заключаемый международный договор затрагивает особые
отношения какой-либо земли, эта земля должна быть своевременно выслушана.
Впрочем, в пределах своей законодательной компетенции и с согласия
Федерального правительства земли и сами могут заключать договоры с
иностранными государствами.
Все власти Федерации и земель оказывают взаимную правовую и служебную
помощь (ст. 35). Для поддержания или восстановления общественной
безопасности или порядка земля в особых случаях может призывать в помощь
своей полиции силы и учреждения Федеральной пограничной охраны. В случае
же природной катастрофы или при особо тяжелой аварии земля может призвать
на помощь полицейские силы других земель, силы и учреждения других
администраций, а также Федеральную пограничную охрану и Вооруженные силы.
Если природная катастрофа или авария угрожает территории более чем одной
земли, то Федеральное правительство в случае необходимости может дать
правительствам земель указание предоставить полицейские силы в распоряжение
другой земли, а также использовать для поддержки полицейских сил
подразделения Федеральной пограничной охраны и Вооруженных сил. Однако в
любое время по требованию Бундесрата и во всяком случае незамедлительно по
устранении опасности Федеральное правительство должно отменить эти меры.
Сходное регулирование предусмотрено в ст. 91 на случай опасности,
угрожающей существованию или свободному демократическому строю Федерации
или земли.
Статья 36 предписывает высшим федеральным властям в соразмерном числе
использовать чиновников из всех земель. Для прочих федеральных органов
чиновников следует, как правило, привлекать из той земли, в которой они
действуют. Законы об обороне должны учитывать деление Федерации на земли и
их особые земляческие отношения.
Если земля не выполняет своих федеральных обязанностей, возложенных
Основным законом или другим федеральным законом, Федеральное правительство
с согласия Бундесрата может принять необходимые меры, чтобы путем
федерального принуждения побудить землю к выполнению ее обязанностей. Для
этого Федеральное правительство или его уполномоченный наделяется правом
давать указания всем землям и их властям.
Интересное регулирование содержится во включенном в Основной закон в
1969 г. разд. УШ-а. Здесь предусмотрены формы сотрудничества Федерации и
земель в социально-экономической сфере.
Согласно ст. 91-а, Федерация оказывает содействие землям в выполнении
их задач, если эти задачи важны для всего-общества и участие Федерации
необходимо для улучшения условий жизни. Это относится к развитию и
строительству высших школ, включая их клиники, к улучшению региональной
структуры хозяйства, аграрной структуры и защиты побережий. Данные задачи
конкретизируются принимаемым с согласия Бундесрата федеральным законом,
который должен содержать общие принципы для выполнения совместных задач
Федерации и земель. Закон предусматривает процедуру и учреждения для
совместного рамочного планирования, осуществляемого с согласия
соответствующих земель. Федерация при этом берет на себя половину или не
менее половины всех расходов[5]. На основе соглашений Федерация и земли,
по ст. 91-6, могут сотрудничать в планировании образования и в содействии
научным "исследованиям, значение которых выходит за региональные рамки.
В 1993 г. принят Закон о сотрудничестве Федерации и земель в делах
Европейского союза.
Финансовые отношения. Согласно ст. 104-а Основного закона, Федерация
и земли несут свои расходы, как правило, раздельно. Если земли действуют
по поручению Федерации, соответствующие расходы ложатся на нее. Федеральные
законы, гарантирующие денежные выплаты и подлежащие исполнению землями,
могут полностью или частично возлагать эти выплаты на Федерацию. Если
законом предусмотрено, что Федерация несет половину расходов или более, он
исполняется по поручению Федерации. Если же четверть или более расходов
ложится на земли, принятие закона требует согласия Бундесрата.
Федерация может предоставлять землям финансовую помощь для особо
важных земельных и общинных инвестиций, необходимых для преодоления
нарушений общеэкономического равновесия, для компенсации различия
экономической силы на федеральной территории или для содействия
экономическому росту.
Федерация и земли несут административные расходы своих органов и
отвечают друг перед другом за надлежащее управление.
В ст. 105 распределена финансовая компетенция между Федерацией и
землями. Федерации принадлежит исключительное право законодательствования
о таможенных пошлинах и финансовых монополиях. В сферу конкурирующего
законодательства входят прочие налоги, взимаемые полностью или частично в
пользу Федерации, а также те, которые необходимы Федерации для
осуществления ее права на законодательство в данной сфере. Земли же могут
законодательствовать о местных налогах на потребление и на предметы
роскоши, если эти налоги не совпадают с налогами, установленными
Федерацией. Федеральные законы о налогах, поступления от которых полностью
или частично идут землям или общинам (общинным союзам), нуждаются в
согласии Бундесрата.
Основной закон в ст. 106 распределил конкретные налоги между
Федерацией, землями и общинами (общинными союзами) и установил условия их
взимания и адресатов поступающих сумм. Такое подробное регулирование основ
налогового права встречается в конституциях нечасто, однако, как
представляется, имеет смысл.
Статьей 107 предусмотрены меры по выравниванию финансовых возможностей
земель, устанавливаемые в законодательном порядке.
В ст. 108 разграничена компетенция между финансовыми органами
Федерации и земель, а также определены принципы их сотрудничества. В
частности, таможенные пошлины, финансовые монополии, установленные
федеральными законами налоги на потребление и отчисления в рамках
Европейских сообществ подлежат ведению федеральных финансовых властей,
руководители среднего звена которых назначаются по согласованию с
правительствами земель. Прочие налоги подлежат ведению финансовых органов
земель, структура которых и подготовка чиновников могут регулироваться
федеральным законом, принимаемым с согласия Бундесрата.
Бюджеты Федерации и земель независимы друг от друга, однако Федерация
и земли должны в своем бюджетном хозяйстве учитывать потребности
общеэкономического равновесия (ч. 1 и 2 ст. 109).
В случае же состояния обороны к Федерации переходит право
конкурирующего законодательства и в сфере компетенции земель; издаваемые в
этом порядке законы требуют согласия Бундесрата. Федеральный закон,
издаваемый с согласия Бундесрата, может регулировать администрацию и
финансы Федерации и земель иным образом, чем это установлено в Основном
законе, но жизнеспособность, особенно финансовая, земель, общин и общинных
союзов должна сохраняться. Подготовка к исполнению законов, вторгающихся в
компетенцию земель и ограничивающих право собственности и личную свободу,
может начаться и до наступления состояния обороны (ч. 1, 3, 4 ст. 115-в).
Если в этот период федеральные органы не в состоянии принимать
необходимые меры к отражению опасности, а ситуация настоятельно требует
немедленных самостоятельных действий в различных частях федеральной
территории, то, согласно ст. 115-и, правительства земель или назначенные
ими власти или уполномоченные вправе принимать меры в сфере компетенции
земель, которые отнесены к ведению Федерального правительства
(использование Федеральной пограничной охраны, дача указаний органам
земель и нижестоящим). Эти меры могут отменяться по отношению к властям
земель и нижестоящим федеральным властям Федеральным правительством и
министрами-президентами земель.
В литературе часто отмечается, что в условиях состояния обороны
Германия превращается в централизованное унитарное государство.
Организация власти в землях Основным законом не регулируется.
Определена она в конституциях земель, между которыми в этом вопросе
наблюдается довольно значительное сходство, хотя есть, разумеется, и более
или менее существенные различия.
•Законодательную власть в землях осуществляют представительные органы,
именуемые в большинстве земель ландтагами (земельными съездами). В землях-
городах они носят иные названия — гражданское собрание в Бремене и
Гамбурге, палата депутатов в Берлине. Везде, кроме Баварии, они имеют
однопалатную структуру и избираются на четыре года или на пять лет.
Баварский сенат (верхняя палата) формируется на основе представительства
социальных, хозяйственных, культурных и общинных корпораций; сенаторы
избираются на шесть лет, и каждые два года сенат обновляется на 1/3. В
случае состояния обороны истекшие сроки, полномочий народных
представительств земель продлеваются до шести месяцев по окончании
указанного состояния (ч. 1 ст. 115-3 Основного закона). В отличие от
Бундестага большинство народных представительств земель могут досрочно
самораспускаться либо распускаться по решению избирателей, принятому на
петиционном референдуме.
Функции и полномочия, внутренняя организация и процедура народных
представительств земель .в основных своих чертах сходны с теми, которые
присущи Бундестагу. В городах-землях эти органы выполняют также функции и
осуществляют полномочия местного городского самоуправления.
Правительство земли именуется нередко кабинетом или государственным
правительством, в Берлине, Гамбурге — сенатом. Оно состоит из министра-
президента (в Берлине, Бремене, Гамбурге — правящего или первого
бургомистра), который избирается представительным органом и выполняет также
полномочия главы земли, во многом аналогичные полномочиям федерального
президента, и из министров, назначаемых по предложению министра-президента
также соответствующим народным представительством. Статус правительства и
его главы, их отношения с представительным органом в основных чертах
аналогичны статусу Федерального правительства и Федерального канцлера и их
отношениям с Бундестагом.
Встречаются, правда, и специфические особенности. Например, сенат
Гамбурга избирает из своего состава первого и второго бургомистров сроком
на один год. Нетрудно усмотреть здесь параллель со швейцарским Федеральным
советом.
В землях имеются также конституционные суды, которые носят различные
наименования (например, государственная судебная палата— в Баден-
Вюртемберге, конституционная судебная палата в Саксонии).
. Основной единицей политико-территориальной организации земель
служат общины . Согласно ч. 2 ст. 28 Основного закона, общинам должно быть
гарантировано право регулировать дела местного сообщества в рамках закона
и под собственную ответственность. Общинные союзы 'в рамках установленной
законом сферы своих задач также имеют право самоуправления (напомним, что
общинные союзы создаются самими общинами для лучшего осуществления своей
компетенции, осуществляют только те полномочия, которыми их наделили
участвующие в союзе общины, и расходуют только переданные общинами
средства). Гарантия самоуправления охватывает также основы собственной
финансовой ответственности. Часть 3 указанной статьи возлагает на Федерацию
обязанность обеспечить соответствие конституционного строя земель указанным
принципам.
Из этих положений можно сделать вывод, что политико-территориальное
устройство земель основывается на автономии общин, включающей их
финансовую автономию, и что общины в пределах своей компетенции могут
создавать общинные союзы. В остальном эта проблематика регулируется
конституциями и законами земель.
Так, согласно ст. 137 Конституции земли Гессен 1946 г., общины
являются исключительными обладателями всех полномочий местной публичной
администрации, осуществляемой на основе их собственной ответственности. Они
могут решать любую задачу публичной власти, кроме случаев, когда это в
общественных интересах особым предписанием закона отнесено к ведению
другого органа. Аналогичен статус и общинных союзов. Право общин и их
союзов на самостоятельное управление своими делами гарантируется
государством, которое ограничивает свой надзор лишь обеспечением
соответствия такого управления законам. На общины и их союзы, а также на их
правления могут быть возложены и государственные задачи, решаемые в
соответствии с указаниями вышестоящих государственных органов. Государство
обязано гарантировать получение общинами и их союзами денежных средств,
необходимых для выполнения их задач, и предоставить им источники доходов,
которыми они могут распоряжаться под собственную ответственность.
Общины представляют собой сельские населенные пункты или их группы и
города. Земли Берлин и Гамбург являются одновременно общинами. Ведают они
развитием инфраструктуры, общественным транспортом, туризмом, жилищным
строительством, школьными и дошкольными заведениями, содержанием дорог,
больниц, театров, библиотек, музеев, социальных и спортивных учреждений.
Они могут устанавливать и взимать определенные законом налоги и сборы.
На начало 1993 г. в Германии было более 16 тыс. общин.
В сельской местности общины объединены уездами , которые имеют свое
самоуправление. Иногда общинные союзы на практике территориально совпадают
с уездами, и самоуправление общинного союза представляет собой в этом
случае самоуправление уезда. В то же время крупные города представляют
собой города вне или города-уезды которые, будучи общинами, имеют также
права уездов. Они могут делиться на городские округа . Берлин, например,
делится на 23 самоуправляющихся округа. Иногда на округа делятся крупные
сельские общины, население которых превышает 100 тыс. жителей. Всего в ФРГ
543 уезда, в том числе 117 городов вне уездов.
Общины и уезды принимают свои уставы..
В ряде земель между уездом и центром находится промежуточная
административно-территориальная единица — правительственный округ , в
рамках которого решаются местные государственные задачи и осуществляется
государственный надзор за местным самоуправлением. Таких единиц 29.
Организация местного самоуправления в Германии весьма разнообразна.
Немецкие исследователи выделяют четыре типа общин, классифицируя их с точки
зрения соотношения представительного органа и администрации.
Южногерманская модель, применяемая, в частности, в Баден- Вюртемберге,
Баварии, характеризуется слиянием верхушки представительной корпорации и
администрации. Представительная корпорация (общинный совет, городское
собрание депутатов и. т. п.) избирается непосредственно населением. Так же
избирается и глава администрации — бургомистр, который одновременно по
должности председательствует в представительной корпорации. Эту модель
называют конституцией совета.
Другая модель применяется в городах таких земель, как Гессен и
Шлезвиг-Гольштейн, а также в городах-землях Берлине, Бремене и Гамбурге.
Она характеризуется тем, что избранный населением представительный орган
формирует свой коллегиальный исполнительный орган — магистрат или сенат,
который состоит из бургомистра и почетных (т. е. работающих на
общественных началах) членов. Такая же модель действует в самоуправляющихся
городских округах; например, в округах Берлина избираются окружные
собрания, каждое из которых избирает окружное управление в составе
бургомистра и окружных советников (один из них — заместитель бургомистра).
Известна эта модель под названием конституции магистрата.
Третья модель характерна для земель Рейнланд-Пфальц, Саар, Шлезвиг-
Гольштейн (сельские общины). Она предусматривает, что избранный населением
представительный орган, в свою очередь, избирает бургомистра, который
возглавляет и представительную корпорацию, и местную администрацию,
соединяя функции главы общины и главы администрации. Такую модель именуют
конституцией бургомистра.
Наконец, четвертая модель, существующая в землях Северный Рейн —
Вестфалия и Нижняя Саксония, сложилась под влиянием британских
оккупационных властей и напоминает англосаксонскую систему «совет —
управляющий». Представительный орган, как и везде, избирается
непосредственно населением. Однако создаваемый этим органом исполнительный
комитет не является местной администрацией, а готовит лишь решения
представительного органа. Наряду с исполнительным комитетом
представительный орган избирает директора общины (города и т. д.).
Директор является главой администрации. Это так называемая северогерманская
конституция, или конституция директора.
В уездах органами самоуправления служат представительный орган —
крайстаг (уездный съезд) или крайсрат (уездный совет) и администрация во
главе с ландратом (земским советником), который избирается либо населением,
либо представительным органом.
Конституции земель, как отмечалось, предписывают общинам и уездам
формировать их представительные органы путем всеобщих, прямых, свободных,
равных и тайных выборов, а в случае конкуренции списков кандидатов — на
основе пропорциональной избирательной системы, обеспечивая в необходимых
случаях представительство обособленных частей общины.
В правительственных округах действуют правительственные президиумы во
главе с правительственными президентами, которые осуществляют на местах
полномочия земель.
Органы местного самоуправления создают в масштабе страны свои
общественные организации — Германский съезд городов, Германский съезд
сельских уездов, Германский союз городов и общин и др. Эти организации
обеспечивают сотрудничество органов местного самоуправления и представляют
их перед федеральными органами и учреждениями.
Заключение
Основной закон учредил в ФРГ федеративную форму территориального
устройства. 16 государств (земель) вместе составляют единое государство
(Федерацию). Федеративное устройство - историческое наследие Германии,
которая на протяжении веков была раздроблена на множество крупных и мелких
государств, а после их объединения в 1871 г. все время оставалась
федерацией, за исключением 12 лет нацистского режима и четырех десятилетий
раздельного существования ГДР (в которой федеративный принцип был
упразднен) и ФРГ.
Основной закон провозглашает незыблемость федеративного устройства
Германии. Однако это не означает гарантии существования конкретных земель,
равно как нерушимости их территорий. В рамках Федерации территория земель
может изменяться, из существующих земель, может возникнуть новая или
имеющая иной состав земля, несколько земель могут слиться в одну новую или
одна земля может стать составной частью другой. Все подобные изменения
территориально-административного устройства могут осуществляться только
через федеральный закон, который должен быть одобрен бундесратом, а также
референдумом, проводимым в заинтересованных землях или частях земель. Так,
например, в мае 1996 г. был проведен референдум по вопросу о возможности
слияния федеральных земель Берлин и Бранденбург. Он дал отрицательный
результат.
Федеральные земли не являются суверенными государствами. Они не
обладают правом на отделение (сецессию). Любое действие, направленное на
отделение части федеральной территории, наказуемо по закону. Хотя в
принципе вопросы внешней политики относятся к ведению федерации, землям
разрешено с согласия федерального правительства заключать договоры с
иностранными государствами (примером является заключенный Баварией в 1965
г. конкордат с Ватиканом).
Конституционный строй федеральных земель должен отвечать основным
принципам республиканского, демократического и социального правового
государства в духе Основного закона. Однако это ограничение ничуть не
исключает многообразия форм конституционного устройства земель.
В отношениях между Федерацией и землей могут возникать трения.
Теоретически земля может воспротивиться выполнению возлагаемых на нее
Основным законом или другим федеральным законом обязанностей. На этот
случай предусмотрена процедура : Федеральное
правительство с согласия бундесрата принимает <необходимые меры> для
выполнения землей ее обязанностей. К ним относятся права Федерального
правительства давать указания соответствующей земле и ее учреждениям,
назначать уполномоченного (комиссара), привлекать для управления этой
землей учреждения других земель, а также осуществлять временный или
окончательный роспуск земельного парламента. Однако практически в истории
ФРГ еще не было случаев применения механизма
земли.
Каждая земля имеет свою конституцию, свое правительство и парламент,
именуемый ландтагом, а в отдельных случаях - гражданским собранием или
палатой депутатов. Эти парламенты однопалатны, кроме баварского, где
ландтаг имеет двухпалатную структуру. Избираются они на срок 4 и 5 лет. В
землях функционирует собственная судебная система. В каждой земле (за
исключением Шлезвиг-Гольштейна) существует свой орган конституционного
контроля. В земельных конституциях не предусмотрен пост президента как
главы государства. Премьер-министры (буквально: министры-президенты)
земельных правительств избираются парламентами земель и совмещают функции
главы правительства и представительские прерогативы главы государства, т.е.
земли. В так называемых городах-государствах (Берлин, Бремен, Гамбург)
главы правительств называются правящими бургомистрами, правительства -
сенатами, а министры - сенаторами. Правительства земель подчинены
ландтагам.
ЛИТЕРАТУРА
Государственное право Германии. Т. I, II. М.: ИГП РАН, 1994.
Граверт Р. Финансовая автономия органов местного самоуправления в
ФРГ// Государство и право, 1992, № 10.
Жданов А.А. Административное право Федеративной Республики Германии//
Административное право зарубежных стран. Учебное пособие. М.: СПАРК, 1996 .
Конституции зарубежных государств. Соединенные Штаты Америки,
Великобритания, Франция, Германия, Италия, Испания, Греция, Япония,
Канада. М.: Бек, 1997.
Кряжков В.А. Конституционные суды земель Германии// Государство и
право, 1995, № 5.
Федеративная Республика Германия. Конституция и законодательные акты.
М.: Прогресс, 1991.
Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М.: ЮЛ, 1981.
Конституционное (государственное) право зарубежных стран В 4 тт:
Т. 3 (под ред. док. юр. наук, проф. Страшуна Б. А. ) Москва, Изд. БЕК
1998
-----------------------
[1] Конституционное (государственное) право зарубежных стран В 4 тт:
Т. 3 (под ред. док. юр. наук, проф. Страшуна Б. А. ) Москва, Изд.
БЕК1. 1998 с 404
[2] Государственное право Германии. . М.: ИГП РАН, 1994. С.82
[3] Конституционное (государственное) право зарубежных стран В 4 тт:
Т. 3 (под ред. док. юр. наук, проф. Страшуна Б. А. ) Москва, Изд.
БЕК1. 1998 407
[4] Федеративная Республика Германия. Конституция и законодательные акты.
М.: Прогресс, 1991. С. 76
[5] Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М.: ЮЛ, 1981. С.46
| |
