|
Реферат: Правовые основы взаимоотношений представительного и исполнительного органов местного самоуправления (Право)
ТЕМА: ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО И ИСПОЛНИТЕЛЬНОГО
ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
П Л А Н
Введение
Органы местного самоуправления как организационная структура
местного сообщества
I. Правовые основы взаимоотношений представительного и исполнительного
органов местного самоуправления.
1. Место и функции органов местного самоуправления в системе местного
самоуправления Российской Федерации
2. Современные модели организации аппарата местной власти
3. Правовые акты местного самоуправления о взаимоотношениях
представительного и исполнительного органов местного
самоуправления (на примере муниципального образования город Кола).
Заключение
Особая роль правовых актов муниципальных образований в определении правовых
основ взаимоотношений между представительными и исполнительными органами
местного самоуправления
Введение
Органы местного самоуправления как организационная структура местного
сообщества
Одним из инструментов, позволяющих населению Российской Федерации
осуществлять конституционное право на местное самоуправление являются
органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления - выборные
и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного
значения и не входящие в систему органов государственной власти.
Эти органы осуществляют два типа функций, объективно присущих каждому
муниципальному образованию: представлять его интересы (проектная функция) и
реализовывать эти интересы (программная функция). Представление интересов
заключается в их выявлении и разработке в итоге проекта развития
муниципального образования, а также в принятии необходимых решений,
создающих правовую базу для реализации проекта, в форме правовых актов.
Реализация интересов обеспечивается путем разработки и исполнения
программы деятельности органов местного самоуправления, направленной на
осуществление проекта.
Этим двум функциям и соответствуют два типа органов – представительные и
исполнительные. Речь идет не о принципе разделения властей, а именно о
классификации органов местного самоуправления по типу исполняемых ими
функций, связанных с управлением муниципальным хозяйством. Ниже будет
показано, что возможны совмещение функций представительного и
исполнительного органов в одном органе, «сужение» органа до одного
должностного лица, расширение органа до всего состава избирателей
муниципального образования (сход) и другие модификации систем органов
местного самоуправления.
Статья 131 Конституции Российской Федерации, а также пункт 6 статьи 14
Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации», устанавливают,
что «Структура органов местного самоуправления определяется населением
самостоятельно». На практике при формировании структуры органов местного
самоуправления специфика муниципального образования не всегда учитывается,
что снижает жизнеспособность местного самоуправления.
Целью данной работы является анализ правовых основ взаимоотношений
представительного и исполнительного органов местного самоуправления и
установление зависимости этих отношений от структуры органов местного
самоуправления.
II. Правовые основы взаимоотношений представительного и исполнительного
органов местного самоуправления
1. Место и функции органов местного самоуправления в системе местного
самоуправления Российской Федерации
Местное самоуправление – одна из основ конституционного строя
Российского государства. Наряду с государственной властью местное
самоуправление является формой единой власти народа Российской Федерации.
Вместе с тем, местное самоуправление организационно и функционально
обособлено в системе управления обществом и государством, и это является
принципиально новым положением по сравнению с предшествующим периодом
развития.
Систему местного самоуправления допустимо определить как совокупность
местных сообществ жителей, муниципальных образований, их внутренних
субъектов и институтов, взаимодействующих между собой и с внешней средой в
процессе отправления самоуправленческих функций.
Местное сообщество – это объединение людей по месту жительства с
многочисленными формальными, безличными и неформальными, личностно
окрашенными связями между ними. Местное сообщество реализуя свое право на
местное самоуправление, решает вопросы местного значения. Перечень этих
вопросов устанавливает п.2 ст.6 Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N
154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» (с изменениями от 22 апреля, 26 ноября 1996 г., 17 марта 1997
г., 4 августа 2000 г.):
К вопросам местного значения относятся:
1) принятие и изменение уставов муниципальных образований,
контроль за их соблюдением;
2) владение, пользование и распоряжение муниципальной
собственностью;
3) местные финансы, формирование, утверждение и исполнение
местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение
других финансовых вопросов местного значения;
4) комплексное социально-экономическое развитие муниципального
образования;
5) содержание и использование муниципальных жилищного фонда и
нежилых помещений;
6) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений
дошкольного, основного общего и профессионального образования;
7) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений
здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;
8) охрана общественного порядка, организация и содержание
муниципальных органов охраны общественного порядка,
осуществление контроля за их деятельностью;
9) регулирование планировки и застройки территорий муниципальных
образований;
10) создание условий для жилищного и социально-культурного
строительства;
11) контроль за использованием земель на территории
муниципального образования;
12) регулирование использования водных объектов местного
значения, месторождений общераспространенных полезных
ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений
местного значения;
13) организация, содержание и развитие муниципальных энерго-,
газо-, тепло-, и водоснабжения и канализации;
14) организация снабжения населения и муниципальных учреждений
топливом;
15) муниципальное дорожное строительство и содержание дорог
местного значения;
16) благоустройство и озеленение территории муниципального
образования;
17) организация утилизации и переработки бытовых отходов;
18) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;
19) организация и содержание муниципальных архивов;
20) организация транспортного обслуживания населения и
муниципальных учреждений, обеспечения населения услугами связи;
21) создание условий для обеспечения населения услугами
торговли, общественного питания и бытового обслуживания;
22) создание условий для деятельности учреждений культуры в
муниципальном образовании;
23) сохранение памятников истории и культуры, находящихся в
муниципальной собственности;
24) организация и содержание муниципальной информационной
службы;
25) создание условий для деятельности средств массовой
информации муниципального образования;
26) создание условий для организации зрелищных мероприятий;
27) создание условий для развития физической культуры и спорта в
муниципальном образовании;
28) обеспечение социальной поддержки и содействие занятости
населения;
29) участие в охране окружающей среды на территории
муниципального образования;
30) обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном
образовании, организация муниципальной пожарной службы.
Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению
иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами
субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные
из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных
образований и органов государственной власти.
Местные сообщества в рамках муниципальных образований[1] проявляют
самоуправленческую активность посредством ряда субъектов и институтов.
Одним из таких институтов являются органы и должностные лица местного
самоуправления. Все они с точки зрения функциональной специализации делятся
на две ветви. Первая – выборные представительные органы самоуправления,
составляющие их депутаты и должностные лица (председатель Думы или Совета,
его заместители и др.); вторая – исполнительно распорядительные органы, их
структурные подразделения, должностные лица (местные администрации,
руководители муниципальных органов).
Представительный орган в целом наделяется в связи с его ролью в
системе местного самоуправления исключительной компетенцией, которая не
может передаваться другим органам. Вот что говорится об этом в Федеральном
законе от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации»:
Статья 15. Представительный орган местного самоуправления
1. Представительный орган местного самоуправления состоит из
депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого
избирательного права при тайном голосовании в соответствии с
федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
2. Численный состав представительного органа местного
самоуправления определяется уставом муниципального образования.
3. В исключительном ведении представительных органов местного
самоуправления находятся:
1) принятие общеобязательных правил по предметам ведения
муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального
образования;
2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
3) принятие планов и программ развития муниципального образования,
утверждение отчетов об их исполнении;
4) установление местных налогов и сборов;
5) установление порядка управления и распоряжения муниципальной
собственностью;
6) контроль за деятельностью органов местного самоуправления и
должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами
муниципальных образований.
4. Полномочия представительных органов местного самоуправления
определяются уставами муниципальных образований.
5. Представительный орган местного самоуправления принимает
решения в коллегиальном порядке.
6. В отдельных поселениях уставом муниципального образования в
соответствии с законами субъектов Российской Федерации может быть
предусмотрена возможность осуществления полномочий представительных
органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан.
Представительный орган не должен рассматриваться как некое монолитное
и неделимое образование. Определенные решения принимаются представительным
органом в целом, но разнообразие вопросов, решаемых этим органом, вынуждает
его выделять в его составе более мелкие структурные единицы и определять
роль и место в представительном органе каждой такой единицы. Среди
получивших наибольшее распространение структурных единиц представительного
органа можно назвать комиссии по направлениям деятельности, территориальные
группы депутатов, фракции. Их роль и место внутри представительного органа
определяются уже их наименованиями.
Принято считать, что структурные подразделения представительного
органа осуществляют подготовку решений, принимаемых окончательно
представительным органом в полном составе. На самом деле, комиссиям,
группам, фракциям может передаваться право самостоятельного решения
определенного круга вопросов, отнесенных к компетенции представительного
органа.
Существуют и организационные модели местного самоуправления, в которых
создается не один представительный орган, а несколько органов с заранее
определенными полномочиями: бюджетные, контрольные органы, органы,
распоряжающиеся муниципальной собственностью. В этих случаях имеет смысл
говорить о системе представительных органов местного самоуправления и
определять место каждого из них в этой системе.
Исполнительный орган может иметь еще более сложную организацию, каждая
составляющая которой в свою очередь может быть самостоятельным в пределах
определенной компетенции органом, структурным подразделением органа,
наконец, должностным лицом. Орган и структурное подразделение при этом
различаются в зависимости от наличия права принятия самостоятельных
юридически значимых решений по вопросам, относящимся к компетенции местного
самоуправления.
Местные администрации в этой связи во многих случаях не могут
рассматриваться как органы местного самоуправления, так как решения
принимаются не самой администрацией, а должностным лицом (главой
муниципального образования, городским управляющим, мэром и т.п.), который и
осуществляет функции местной исполнительной власти. Администрация же при
этом - аппарат управления, обеспечивающий исполнение полномочий высшего
должностного лица. Только в том случае, когда администрация принимает
решения в коллегиальном порядке, есть основания отнести ее к исполнительным
органам местного самоуправления.
Даже при более или менее явном разделении органов местного
самоуправления на представительные и исполнительные практически невозможно
«в чистом виде» выделить «абсолютно представительные» и «абсолютно
исполнительные» органы; органы, ведающие только вопросами местного значения
или исполняющие только государственные полномочия; органы полностью
самостоятельные в принятии каких-либо решений или только обеспечивающие
деятельность других органов и должностных лиц.
В то же время, в тех муниципальных образованиях, где предусмотрены
должности глав муниципальных образований, эти должностные лица в своей
деятельности, как правило, соединяют и представительные и исполнительные
функции.
Таким образом, взаимоотношения между представительными и
исполнительными органами местного самоуправления в первую очередь
определяются структурой органов местного самоуправления. Ниже мы
рассмотрим модели организационных структур органов местного самоуправления.
2. Современные модели организации аппарата местной власти
Современное общероссийское законодательство о местном самоуправлении
допускает использование разных моделей организации местной власти. Однако
несколько десятилетий отечественной истории ХХ века с их жесткой
унификацией местной жизни, предельным централизмом в управлении сказываются
и доныне: законодательный потенциал многообразия на практике еще только
начинает разворачиваться, реальная жизнь знает лишь несколько не слишком
далеко отстоящих друг от друга моделей.
Возможные сочетания трех традиционно устойчивых элементов системы
муниципального управления – представительного органа, местной администрации
и высшего должностного лица местного самоуправления – основываются на
следующих основных вариантах распределения полномочий местного сообщества,
когда все непосредственно делегируемые население полномочия реализуются:
- в различных пропорциях представительным органом и выборным
должностным лицом;
- представительным органом;
- выборным высшим должностным лицом (при этом контрольные полномочия
население оставляет за собой и реализует их посредством сходов и
референдумов).
Применение того или иного варианта делегирования полномочий зависит от
численности населения муниципального образования и размеров его территории,
от объема и сложности решаемых вопросов, социально-политической ситуации и
множества других факторов
Этим вариантам соответствуют следующие модели организационных структур
(при их описании в отношении структурных единиц будут использоваться
наименования «мэр», «совет», «администрация»).
Модель «сильный мэр – совет». Отметим характерные особенности модели
(Рис. 1). Мэр и Совет избираются всем населением. «Сильным» мэр называется
в силу ряда присущих ему в этой модели полномочий: мэр обладает правом
отлагательного вето на решения совета; самостоятельно формирует
администрацию, назначает на должность и освобождает от нее сотрудников
администрации; единолично руководит деятельностью администрации; организует
работу совета; председательствует на его заседаниях; подписывает акты,
принимаемые советом. Для соблюдения баланса совет наделяется правом
преодоления вето квалифицированным большинством голосов депутатов.
Досрочное прекращение полномочий мэра в случае утраты доверия со стороны
избирателей происходит по решению местного референдума.
Рис. 1
Модель «слабый мэр – совет». В этой модели мэр избирается из числа
депутатов совета (рис.2). «Слабость» его заключается в полной
подконтрольности и подотчетности совету: мэр не имеет права вето;
формирование администрации, назначение на должность и освобождение от нее
сотрудников администрации производится им с согласия совета; пределы его
права руководства администрацией ограничены решениями совета. Досрочное
прекращение полномочий осуществляется советом по собственной инициативе или
по инициативе населения.
Рис. 2
Модель «совет – управляющий». В этой модели должность мэра не
предусматривается (рис.3). Деятельность совета осуществляется избираемым из
числа депутатов совета председателем, который не имеет полномочий по
руководству местной администрацией. Все административные функции
сосредоточены у нанимаемого на контрактной основе управляющего, который
единолично формирует администрацию, руководит ее деятельностью, назначает и
увольняет должностных лиц администрации. Отношения управляющего с советом
определяются условиями контракта.
Рис. 3
Модель «городская комиссия». Эта модель основана на выборности целого
ряда должностных лиц местного самоуправления и сочетании представительных и
исполнительных функций (рис.4). При этом избираются не депутаты
представительного органа, а руководители органов и структурных
подразделений местной администрации. Полномочия представительного органа
исполняет комиссия, в состав которой входят все избранные должностные лица.
Рис.4
Модель «мэр – собрание». Если выбор одной из вышеуказанных моделей
определяется в основном социально-политическими условиями и не в очень
сильной мере зависит от объекта управления, то данная модель может быть
рекомендована только для малых поселений, где функции представительного
органа может осуществлять непосредственно население. В более
распространенной отечественной терминологии эту модель следовало бы назвать
«староста – сельский сход». Единственным выборным лицом здесь является мэр
(староста), который и осуществляет полномочия всех органов местного
самоуправления, за исключением утверждения местного бюджета, отчета о его
исполнении и контрольных полномочий. При этом в случае необходимости может
формироваться и небольшой аппарат управления, во всяком случае, назначаться
или выбираться казначей.
Совершенно ясно, что в каждой из приведенных моделей структуры органов
местного самоуправления будут специфические взаимоотношения между
представительными и исполнительными органами, определенные самой
структурой. Рассмотрим специфику взаимоотношений представительного и
исполнительного органов местного самоуправления на примере конкретного
муниципального образования.
3. Правовые акты местного самоуправления о взаимоотношениях
представительного и исполнительного органов местного самоуправления (на
примере муниципального образования город Кола)
Как мы уже говорили выше, право формировать структуру органов местного
самоуправления конституционно закреплено за населением Российской
Федерации. Норма Конституции подкреплена нормой Федерального
законодательства – статьей 14 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N
154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации», - а также пунктом 5 статьи 13 Закона Мурманской области от 08
июля 1996 г. N 32-02-ЗМО «О местном самоуправлении в Мурманской области»
(Принят Мурманской областной Думой 27 июня 1996 г.) (с изменениями от 30
декабря 1997 г., от 15 февраля 1999 г., 05 июля, 28 декабря 2000 г.).
Указанными законами закрепляется также норма, согласно которой в устав
муниципального образования включаются структура и порядок формирования
органов местного самоуправления, а также наименование и полномочия
выборных, других органов местного самоуправления и должностных лиц местного
самоуправления (пп. 4,5 ст.8 ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации», пп. 3.4 и 3.5 ст.6 ЗМО «О местном
самоуправлении в Мурманской области»). Таким образом, именно в уставе
муниципального образования закрепляются структура органов местного
самоуправления и модель взаимоотношений этих органов. Эти взаимоотношения
могут более детализироваться в других правовых актах муниципальных
образований, таких как регламент представительного органа местного
самоуправления, положения о депутатских комиссиях, группах и фракциях,
положения об исполнительном органе и его структурных подразделениях и т.п.
Так в Уставе муниципального образования город Кола структура органов
местного самоуправления определена следующим образом:
Статья 15. Совет депутатов города в структуре органов местного
самоуправления
Представительным органом местного самоуправления, обладающим правом
представлять интересы населения, принимать от его имени решения,
действующим на территории города, является Совет депутатов города
Колы.
Совет состоит из 15 депутатов, избираемых населением на основе
всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном
голосовании в соответствии с федеральными законами и Законами
Мурманской области на срок 5 лет.
Порядок деятельности Совета депутатов устанавливается его регламентом,
который принимается большинством голосов от общего числа депутатов.
Правовое, организационно-методическое, информационное и материально-
техническое обеспечение деятельности Совета депутатов осуществляется
председателем Совета депутатов.
Статья 17. Председатель Совета депутатов, зам. председателя Совета
депутатов.
Работу Совета депутатов организует его председатель.
Председатель Совета депутатов, зам. председателя Совета депутатов
избираются на заседании Совета из числа депутатов тайным голосованием
на срок полномочий Совета депутатов и исполняют обязанности до
избрания председателя Совета депутатов, зам. председателя Совета
депутатов нового созыва.
Председатель Совета депутатов, зам. председателя Совета депутатов
подотчетен Совету и может быть в любое время отозван путем тайного
голосования на заседании.
Председатель Совета депутатов:
1) представляет Совет депутатов в отношениях с населением,
органами территориального общественного самоуправления,
предприятиями, учреждениями и организациями;
2) созывает заседания Совета депутатов, доводит до сведения депутатов
и населения время и место проведения, а также проект повестки дня;
3) осуществляет руководство подготовкой заседаний Совета депутатов и
вопросов, выносимых на рассмотрение Совета депутатов;
4) ведет заседание Совета депутатов города;
5) подписывает протоколы заседаний Совета депутатов совместно с
секретарем заседания и иные документы Совета депутатов города в
соответствии с законодательством;
6) руководит работой аппарата Совета депутатов, назначает и
освобождает от должности руководителей структурных подразделений
аппарата;
7) рассматривает в соответствии с законодательством вопросы
организации выборов и досрочного прекращение полномочий депутатов;
8) является распорядителем кредитов по расходам, предусмотренным
в бюджете на подготовку и проведение заседаний, работу постоянных и
иных комиссий и депутатов Совета, содержание аппарата и другим
расходам, связанных с деятельностью Совета;
9) от имени Совета депутатов подписывает исковые заявления,
направляемые в суд или арбитражный суд, в случаях, предусмотренных
законодательством;
10) решает иные вопросы, которые могут быть ему поручены Советом
депутатов или возложены законодательством;
11) в отсутствие председателя Совета депутатов его функции возлагаются
на заместителя председателя Совета депутатов.
Статья 24. Глава администрации города.
Глава администрации города - должностное лицо, возглавляющее
деятельность местной администрации.
Глава администрации города назначается Советом депутатов с учетом
решения конкурсной комиссии в соответствии с законодательством
Российской Федерации и Мурманской области.
Полномочия главы администрации начинаются со дня подписания контракта
и прекращаются в день вступления в должность нового главы
администрации.
Глава администрации города в своей деятельности подотчетен населению и
Совету депутатов в городе.
Полномочия главы администрации начинаются со дня вступления его в
должность и прекращаются в день вступления в должность вновь
назначенного главы администрации.
Статья 25. Полномочия главы администрации города.
Глава администрации города:
- возглавляет деятельность городской администрации;
- вносит в Совет депутатов проекты местного бюджета и отчеты о его
исполнении, проекты программ и планов социально-экономического
развития;
- представляет Совету депутатов ежегодный отчет о деятельности
администрации города;
- организует разработку и исполнение местного бюджета, программ и планов
социально-экономического развития;
- - заключает договора и соглашения с государственными органами,
общественными объединениями, предприятиями, учреждениями и
организациями, в том числе зарубежными;
- утверждает структуру и штаты администрации города и пределах
выделенных средств;
- согласовывает с Советом депутатов назначение и освобождение от
должности своих заместителей;
- назначает и освобождает от должности руководителей структурных
подразделений администрации города;
- назначает и освобождает от должности руководителей муниципальных
предприятий на основе контракта, осуществляет контроль за их
деятельностью;
- координирует работу по борьбе с преступностью и обеспечению
правопорядка на территории города;
- руководит гражданской обороной и осуществляет мероприятия по защите
населения и территории города от чрезвычайных ситуаций;
- ведет прием населения, организует рассмотрение предложений, заявлений
и жалоб граждан, принятие по ним решений;
- осуществляет иные полномочия в соответствии с действующим
законодательством и настоящим Уставом;
По вопросам своей компетенции глава администрации издает постановления
и распоряжения, которые вступают в силу с момента их подписания, если
иное не установлено в самом постановлении (распоряжении);
Постановления и распоряжения главы администрации города, затрагивающие
права, свободы и обязанности человека и граждан, вступают в силу
после их официального опубликования (обнародования);
Постановления и распоряжения главы администрации города,
предусматривающие ответственность должностных лиц и граждан, вступают
в силу через две недели после их официального опубликования.
Статья 28. Администрация города в системе местного самоуправления.
Администрация города является исполнительным органом местного
самоуправления и возглавляется главой администрации.
Деятельность главы администрации в качестве руководителя
исполнительного органа местного самоуправления осуществляется на
принципах единоначалия. Все структурные подразделения администрации
города находятся в подчинении главы администрации. Глава
администрации вправе создавать Совет руководителей предприятий и
организаций для рассмотрения важнейших вопросов управления, в том
числе, вопросов образования целевых внебюджетных фондов.
29. Муниципальные служащие и должностные лица администрации города.
Муниципальными служащими являются лица, занимающие
оплачиваемую должность в администрации города в порядке,
установленном законодательством о муниципальной службе.
Должностными лицами администрации города являются:
глава администрации, его заместители, руководители структурного
подразделения администрации и их заместители.
Должностные лица администрации города (кроме главы администрации)
назначаются на должность и освобождаются от должности главой
администрации в порядке, предусмотренном действующим законодательством
и настоящим Уставом.
Руководители структурных подразделений администрации города издают
приказы, которые вступают в силу с момента их подписания, если иное не
установлено самим приказом.
В случае прекращения полномочий главы администрации заместители главы
администрации исполняют свои обязанности до назначения нового главы
администрации
Приведенные выдержки из Устава муниципального образования город Кола
свидетельствуют о том, что структура органов местного самоуправления в
городе Кола соответствует модели «совет – управляющий». Глава администрации
– «управляющий» нанимается Советом депутатов на конкурсной основе (в МО г.
Кола существуют положения «О конкурсе на должность главы администрации
муниципального образования город Кола», «О конкурсной комиссии для
проведения конкурса на должность главы администрации муниципального
образования город Кола»). Отношения главы администрации с Советом
определяются условиями контракта.
В то же время, глава администрации МО г. Кола имеет возможность
отклонить решение Совета депутатов. Процедура отклонения решения подробно
описана в Регламенте Совета депутатов МО г. Кола второго созыва (принят 17
мая 2001 года):
Статья 67
1. Решение, принятое Советом, в течение 7 дней передается
председателем Совета или лицом, его замещающим, главе
администрации муниципального образования.
2. Глава администрации муниципального образования обязан в течение
7 дней с момента поступления решения исполнить его, либо
мотивированно отклонить.
Статья 68
1. При отклонении решения глава администрации муниципального
образования предлагает свою редакцию решения в целом, либо
отдельных разделов, глав, статей и их частей и пунктов, либо
мотивированно сообщает в своем послании о нецелесообразности или
незаконности принятии данного решения.
2. Если глава администрации муниципального образования в течение 7
дней с момента поступления решения отклоняет его, Совет
рассматривает данное решение повторно.
Статья 69
1. Решение, возвращенное главой администрации муниципального
образования для повторного рассмотрения, направляется
председателем Совета на заключение комиссии, ответственной за
разработку данного решения или специально созданной для этого
комиссии Совета, которая рассматривает его в течение 7 дней.
2. По итогам рассмотрения комиссия может рекомендовать Совету:
- одобрить решение в ранее принятой редакции;
- одобрить решение в редакции, предложенной главой
администрации муниципального образования;
- согласиться с отдельными изменениями, предложенными главой
администрации муниципального образования;
- согласиться с предложением главы администрации муниципального
образования о нецелесообразности принятия данного решения.
3. Председатель Совета при получении заключения комиссии включает в
первоочередном порядке вопрос о повторном рассмотрении решения в
проект повестки дня очередного заседания Совета.
4. О времени проведения заседания не позднее, чем за 3 дня до его
проведения, сообщается главе администрации муниципального
образования.
Статья 70
1. Повторное обсуждение решения начинается с выступления главы
администрации муниципального образования или его полномочного
представителя, затем заслушивается заключение комиссии.
2. По окончании обсуждения заключительное слово предоставляется
полномочному представителю администрации муниципального
образования и председателю постоянной комиссии, ответственной за
разработку проекта решения.
Статья 71
1. По окончании обсуждения на голосование ставится вопрос о
повторном принятии решения в редакции, ранее принятой Советом.
2. Если при повторном рассмотрении решение будет принято в прежней
редакции не менее чем двумя третями от числа избранных депутатов
Совета, оно подлежит исполнению администрацией муниципального
образования в течение 7 дней.
Регламент Совета депутатов МО г. Кола также более подробно описывает
порядок назначения на должность главы администрации муниципального
образования и согласования его заместителей:
Статья 77
Глава администрации города Кола назначается по конкурсу в
соответствии с Уставом МО г. Кола и Положением «О конкурсе
на замещение должности главы администрации муниципального
образования город Кола».
Статья 78
1. Конкурс на замещение должности главы администрации
муниципального образования город Кола объявляется:
- в течение месяца со дня начала работы Совета нового
созыва;
- в течение двух недель со дня досрочного расторжения
контракта с предыдущим главой.
2. Условия досрочного расторжения контракта с предыдущим главой
администрации муниципального образования город Кола
определяются законодательством Российской Федерации,
Мурманской области, Уставом МО г. Кола.
Статья 79
1. Для разработки контракта, заключаемого с главой администрации
муниципального образования город Кола, создается комиссия из
числа депутатов Совета.
2. Контракт с главой администрации подписывает председатель
Совета.
Статья 80
1. Глава администрации муниципального образования город Кола
согласовывает с Советом назначение и освобождение от
должности своих заместителей в соответствии со ст. 25 Устава
МО г. Кола.
2. Глава администрации муниципального образования вносит на
рассмотрение Совета предложения о кандидатурах своих
заместителей не позднее двухнедельного срока:
- после своего вступления в должность;
- после расторжения контракта со своими заместителями по
основаниям, предусмотренным этими контрактами;
- после добровольной отставки заместителей
- после отклонения кандидатуры заместителя Советом.
Статья 81
1. Представляя кандидатуру на должность заместителя главы
администрации муниципального образования город Кола, глава
администрации направляет в Совет представление на должность
заместителя.
2. Совет рассматривает представленную главой администрации
кандидатуру заместителя в течение семи дней со дня внесения
предложения о кандидатуре.
3. Председатель Совета по вопросу согласования кандидатуры на
должность заместителя главы администрации муниципального
образования город Кола вправе созвать внеочередное
заседание Совета.
Статья 82
1. Глава администрации муниципального образования официально
представляет кандидатуру на должность заместителя главы
администрации.
2. Кандидат на должность заместителя главы администрации
доводит до депутатов Совета свое видение решения вопросов
при работе на данной должности, основных направлений
деятельности в должности заместителя главы администрации,
отвечает на вопросы депутатов в течение времени,
определенного Советом.
3. По окончании ответов на вопросы депутаты высказываются за
выдвинутую кандидатуру или против нее.
Статья 83
1. Решение Совета о согласовании кандидатуры на должность
заместителя главы администрации муниципального образования
город Кола принимается тайным голосованием с использованием
бюллетеней.
2. Согласование считается полученным, если за предложенную
кандидатуру проголосовало большинство от установленного
числа депутатов Совета.
3. Результат голосования о согласовании кандидатуры на
должность заместителя главы администрации муниципального
образования город Кола оформляется решением Совета.
В случае отклонения представленной кандидатуры на должность
заместителя главы администрации муниципального образования город
Кола глава администрации предлагает для рассмотрения иную
кандидатуру, либо повторно ранее предложенную кандидатуру. Одна
и та же кандидатура не может быть представлена на одну и ту же
должность более двух раз
Выводом о правовых основах взаимоотношений между администрацией и
Советом депутатов МО г. Кола могут стать еще две статьи из Устава этого
муниципального образования:
31. Взаимодействие администрации города и Совета депутатов
города
Администрация и Совет депутатов города взаимодействуют
исходя из интересов населения муниципального образования,
единства целей и задач в решении проблем города.
Статья 32. Разрешение споров между администрацией и Советом
депутатов
Споры между администрацией и Советом депутатов города,
возникающие по вопросам осуществления их полномочий, принятым
актам и иным вопросам, решаются путем создания на паритетной
основе согласительных комиссий на срок не более двух месяцев.
При отсутствии согласия в решении возникающих проблем по
истечении установленного срока рассмотрение спора может быть
передано в суд.
Последнее положение Устава МО г. Кола расширяет правовую основу
взаимоотношений между представительным и исполнительным органами власти до
всего правового поля Российской Федерации.
Заключение
Особая роль правовых актов муниципальных образований в определении правовых
основ взаимоотношений между представительными и исполнительными органами
местного самоуправления
Итак, правовой основой во взаимоотношениях представительных и
исполнительных органов местного самоуправления выступают Конституция
Российской Федерации, федеральное законодательство о местном
самоуправлении, законодательство субъекта Федерации, а также правовые акты
муниципальных образований, которым от водится совершенно особая роль.
Во-первых, в главном правовом документе любого муниципального
образования – уставе – определяется структура органов местного
самоуправления, принципы их формирования и взаимодействия. Таким образом
закладываются основные нормы взаимоотношений между представительными и
исполнительными органами местного самоуправления.
Во-вторых, муниципальные образования создают правовые акты, которые
более подробным образом регламентируют эти взаимоотношения.
Таким образом, правовые основы взаимоотношений между представительным
и исполнительным органами местного самоуправления определяются населением в
момент утверждения структуры органов местного самоуправления муниципального
образования. Поэтому при разработке структуры органов местного
самоуправления муниципального образования необходимо учитывать специфику
муниципального образования: площадь его территории, численность населения,
объем предметов ведения, наличие или отсутствие муниципальных округов
внутри муниципального образования, количество имеющихся муниципальных
предприятий, другие факторы.
В то же время, законодательство Российской Федерации не устанавливает
никакой типологии моделей структуры органов местного самоуправления, то
есть, в данном случае имеется законодательная база для внедрения совершенно
новых, возможно, гораздо более эффективных моделей структуры органов
местного самоуправления, которые разовьют совершенно новые для России
варианты взаимоотношений между органами местного самоуправления.
Л И Т Е Р А Т У Р А
1. Конституция Российской Федерации. – СПб.: Издательский торговый Дом
«Герда», 2001г.
2. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с
изменениями от 22 апреля, 26 ноября 1996 г., 17 марта 1997 г., 4 августа
2000 г.)
3. Закон Мурманской области от 08 июля 1996 г. N 32-02-ЗМО «О местном
самоуправлении в Мурманской области» (Принят Мурманской областной Думой
27 июня 1996 г.) (с изменениями от 30 декабря 1997 г., от 15 февраля 1999
г.,05 июля, 28 декабря 2000 г.)
4. Устав муниципального образования город Кола. Принят Советом депутатов МО
г. Кола 28.01.97г. (С изменениями и дополнениями от 21.02.97г. и
15.09.2000г.)
5. Регламент Совета депутатов МО г. Кола второго созыва. Принят Советом
депутатов МО г. Кола 17.05.2001г.
6. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. Учебник для вузов.
– М.: Издательская группа НОРМА – ИНФРА(М, 1999.
7. Воронин А.Г, Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным
хозяйством. Учебное пособие. – М.: Дело, 1998.
-----------------------
[1] Муниципальное образование - городское, сельское поселение, несколько
поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная
территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах
которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная
собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.
(Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями
от 22 апреля, 26 ноября 1996 г., 17 марта 1997 г., 4 августа 2000 г.)).
-----------------------
МЭР
СОВЕТ
АДМИНИСТРАЦИЯ
АДМИНИСТРАЦИЯ
МЭР
СОВЕТ
ПРЕДСЕДАТЕЛЬ
СОВЕТ
УПРАВЛЯЮЩИЙ
АДМИНИСТРАЦИЯ
Выборное лицо
………
КОМИССИЯ
Отдел
………..
АДМИНИСТРАЦИЯ
Реферат на тему: Правовые основы государственной службы в зарубежных странах
МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОМСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ПЕДАГОГИЧЕСКИЙ
УНИВЕРСИТЕТ
Кафедра современной отечественной истории
и правоведения
РЕФЕРАТ ПО КУРСУ «СЛУЖЕБНОЕ ПРАВО»
ТЕМА: «ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ»
Выполнила:
Студентка III курса
Исторического факультета,
группа Ю-32
Казанцева О.А.
Проверил:
Кандидат юридических наук
Доцент, заведующий кафедрой
Современной отечественной истории и правоведения
ВОЛОХ О.В.
г. Омск
2002 г.
СОДЕРЖАНИЕ
1. ВВЕДЕНИЕ 3
2.1 ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА В ГЕРМАНИИ 4
2.2 ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА В США 6
2.3 ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА ВО ФРАНЦИИ 9
2.4 ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА В ВЕЛИКОБРИТАНИИ 11
3. ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЙ ВЫВОД 14
4. ИСПОЛЬЗОВАННАЯ ЛИТЕРАТУРА 16
ВВЕДЕНИЕ
Административно-государственное управление – молодая,
быстроразвивающаяся область научного знания. В последние годы в нашей
стране стремительно растет интерес к достижениям в этой науке, поскольку
подготовка квалифицированных профессиональных государственных служащих
становится настоятельным требованием времени. Страны Запада первыми
встали на путь научной организации труда государственных служащих, что
обуславливает интерес специалистов к опыту этих стран[1].
В данной работе я буду рассматривать создание институтов
государственной гражданской службы в следующих ведущих странах западного
мира: США, Великобритании, Франции и Германии. В заключение работы
попытаюсь дать сравнительный анализ развития и функционирования института
гражданской службы названных стран. Выбор этих стран не случаен: именно
здесь сложились наиболее эффективные демократические модели
государственной службы; американские, английские, немецкие и французские
политологи внесли весомый вклад в создание и развитие административно -
государственного управления.
Изменения в организации государственной службы происходили не
сразу, а в течение длительного исторического периода. В западной Европе
этот процесс начался в XV-XVI веках, а в России и Америке в XVIII веке.
Процесс формирования национальных бюрократических структур в большинстве
стран Запада и в России закончился во второй половине XIX века.
В конце XIX века в развитых странах Запада происходят важные
изменения в административно – государственном аппарате управления. Во всех
звеньях управленческих структур вводится сверху донизу систематическое
разделение труда. При этом в государстве складывается иерархия
учреждений и должностей, предусматривающая подчинение низших звеньев
администрации высшим, а всей армии чиновников – главе государства,
находящемуся наверху власти[2].
Со временем систематическое и иерархическое разделение труда
между различными отраслями государственного управления закрепляются в
законодательстве, детально регламентирующем функции и компетенцию
отдельных государственных служб и учреждений, а также обязанности всех
чиновников.
Задача данной работы состоит в том, чтобы:
- определить правовые основы государственной службы в США,
Великобритании, Франции и Германии;
- провести некоторые параллели между развитием
института государственной службы в США, Великобритании,
Франции и Германии.
Рассмотрим отдельно правовые основы государственной службы
Германии, США, Франции и Великобритании.
2.1 ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА В ГЕРМАНИИ
В Германии сегодня нет понятия «государственная служба». После
первой мировой войны появился термин «публичная служба», и это понятие
прочно вошло в словарь немецких политологов. В функциональном плане
«публичная служба» понимается как деятельность в целях выполнения
общественных задач управления. В институциональном плане под ней
подразумевается определенный круг лиц, для которых выполнение публичных дел
составляет профессиональную деятельность.
Понятие «публичная служба» охватывает три категории лиц:
чиновников, служащих и рабочих. Критерием разделения выступает правовая
форма назначения: для чиновника – издаваемый в особом порядке компетентными
властями акт назначения; для служащего и рабочего – заключаемый сторонами
договор о поступлении на службу. Чиновники выделены в группу особо
доверенных лиц, специально обличенных функцией управления и наделенных в
связи с этим особым правовым и политическим статусом[3].
Для современной Германии характерно тесное взаимопроникновение и
переплетение политической и административной сфер. Это нашло свое
отражение и в законе о государственной службе, согласно которому
чиновники имеют право участвовать в деятельности политических партий и
добиваться парламентской карьеры. Чиновники, избранные в Бундестаг или
Земельный парламент, пользуются правом двухмесячного отпуска на время
избирательной кампании. Наряду с депутатским содержанием они продолжают
получать значительную часть своего основного жалованья. Кроме того, они
сохраняют право на получение пенсий для государственных служащих. Их
профессиональная компетентность и финансовая независимость позволяют им
добиваться значительного продвижения в партиях. В отличие от многих
европейских стран (Великобритании, Франции и США), карьера
государственного служащего в Германии не является альтернативной
политической карьере. Напротив, зачастую она становится предпосылкой для
успешной политической деятельности.
Основным нормативным актом, регулирующим деятельность чиновников,
является Федеральный закон о чиновнике (ФЗоЧ) в редакции 1971 года. По
этому закону чиновниками считаются следующие лица: чиновники
государственного аппарата, судьи, преподаватели школ и высших учебных
заведений, военнослужащие, работники почты, железнодорожной службы,
государственных банков. Табель о рангах предусматривает 16 групп
чиновников: А1-А5 - низшие чины (вспомогательно-технические); А6-А9 -
средние чины (правительственные секретари, обер-секретари, гаупт-
секретари); А10-А13 - высшие чины 1 ступени (правительственные
инспекторы, регирунгс-атаманы); А14-А16 - высшие чины 2 ступени (высшие
правительственные советники). Материальное содержание чиновников
составляется из основного оклада, территориальной надбавки, надбавки на
детей, за выслугу лет, за звание. Размеры, динамика и структура выплат
определяются специальным законом об оплате[4].
Особую группу составляют политические и почетные чиновники.
Политические чиновники – это наиболее близкие сотрудники к политической
программе правительства или отдельного чиновника, они приходят и уходят с
поста вместе с правительством. К ним относятся: статс-секретари в
федеральных министерствах, ведомствах федерального канцлера и федерального
президента; руководители отделов в федеральных министерствах, ведомствах
федерального канцлера и федерального президента, федеральном ведомстве по
делам печати и информации, администрации Бундестага и Бундесрата;
руководители в земельных министерствах и канцеляриях (государственные
советники).
Почетные чиновники – это лица, имеющие гражданскую профессию,
которых назначают на почетную должность без оплаты и права претендовать на
особое социальное обеспечение. К ним относятся присяжные, выборные консулы.
Согласно исконно германской доктрине, чиновник рассматривается как
слуга, орган и представитель государства, его идеи. На этом постулате
основывается вся система подготовки чиновников и их последующего
продвижения по службе. И хотя по Конституции (ст.33, п.2) «каждый немец
имеет равный доступ ко всякой государственной должности в соответствии со
своими склонностями и профессиональной квалификацией»[5].
Закон о чиновнике называет особые качества, позволяющие
претендовать на это звание. Прежде всего, требуется быть немцем в смысле
ст. 116 Основного закона. В особом порядке закон допускает назначение
чиновником иностранца (например, в качестве преподавателя высшего учебного
заведения Германии); такое назначение, однако, не ведет автоматически к
приобретению гражданства. Далее, лицо, претендующее на должность чиновника,
должно предоставить гарантии своей политической благонадежности, т.е.
готовности в любое время выступить в защиту конституционного строя. Помимо
этого будущий чиновник должен обладать необходимой профессиональной
подготовки устанавливаются соответственно уровню служебной иерархии[6].
К службе на низшем уровне (А1-А5) допускаются лица, успешно
закончившие народную школу и прошедшие подготовительную службу (§ 16
ФЗоЧ), службе на среднем уровне (А6-А9) – лица, успешно кончившие народную
школу, проходившие служебную подготовку в течение года и сдавшие
специальный экзамен для поступления на должность среднего уровня (§ 17
ФЗоЧ).
Значительно более строгие требования предъявляются к поступающим на
службу высшего уровня. К службе на высшем уровне 1 ступени допускаются
лица, успешно окончившие среднюю школу, проходившие специальную подготовку
в течение 3 лет и сдавшие экзамен по требованию этого уровня (§ 18 ФЗоЧ).
Наконец, к службе на высшем уровне 2 ступени допускаются лица с высшим
образованием, сдавшие первый государственный экзамен, прошедшие
подготовительную службу в течение 2 лет и сдавшие второй экзамен (§ 19
ФЗоЧ)[7].
Дополнительно к этим требованиям устанавливаются еще возрастные
барьеры при допуске на должности различных уровней: от 16 до 30 лет –
низшие ступени; от 16 до 32 лет на средние ступени; от 18 до 30 лет – на
высшие должности. Постановлением 1968 года для многих видов службы
возрастной «потолок» для приема поднят до 50 лет.
Среди сфер, из которых рекрутируется персонал министерства
бюрократии, на первом месте стоит юстиция, потом – экономика и социальные
науки. Профессия юриста в Германии традиционно представляла наилучшие
возможности для поступления на государственную службу. Закон 1953 г.
нарушил «юридическую монополию». Согласно данному закону, высшее
образование в сфере экономики и общественных наук приравнивается к
юридическому, т.е. признается достаточным для занятия руководящих постов
на государственной службе. Тем не менее, как показывают современные
социологические исследования, среди руководящего и высшего руководящего
персонала профессия юриста продолжает преобладать – юристы составляют 67%.
Что касается социального происхождения руководящих чинов, то более
чем на 2/3 они рекрутируются из «верхнего среднего слоя» (свободные
профессии, руководящие служащие и высшие чиновники, состоятельные
коммерсанты) и почти на ј из «нижнего слоя» (чиновники средней и низшей
категорий, служащие, ремесленники, крестьяне).
Система продвижения по службе строго регламентируется законами. Она
основана на 2 принципах: повышения квалификации и принципе постепенного
продвижения. Исключения из двух правил допускается лишь по специальному
разрешению Федеральной комиссии по кадрам. В низших должностных группах при
оценке «хорошо» повышение производится через 6 лет, а при оценке «вполне
удовлетворительно» - через 8 лет. При назначении на высшую должность в этой
группе, если претенденту нет 40 лет, требуется специальное разрешение
министра. В средних и высших группах продвижение регламентируется для
каждой должности отдельно. Отступление от этих правил может произойти, если
служебная деятельность оценивается как «очень хорошая». Если государство в
лице начальника не выполнит своих обязательств по продвижению, оплате или
другим меркам заботы о чиновнике, он вправе добиваться возмещения убытков
(§ 79 ФЗоЧ, §839, §847 Гражданского кодекса)[8].
Правовое положение федеральных чиновников регулируется двумя
важнейшими законами: Федеральным законом о государственных служащих (в
ред. от 27.02.1985 г.) и Федеральным законом о правовом положении
чиновников (в ред. от 27.02.1985 г.). Землями Германии приняты собственные
законы, устанавливающие правовое положение чиновников земли; при этом
требуется строгое соответствие этих законов положениям федерального закона.
2.2 ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА В США
В 1883 г. в США был принят закон Пендлтона, получивший название
«Закон о гражданской службе». Принятие этого документа послужило начало
законодательному оформлению современного института гражданской службы.
Закон Пендлтона предусматривает проведение открытых конкурсных экзаменов
для претендентов на государственные должности и сохраняет силу в США до
настоящего времени.
Деятельность американских чиновников регулирует Закон о
гражданской службе. В конце 70-х годов в стране были проведены крупные
реформы Института гражданской службы. Большинство государственных и
политических деятелей были обеспокоены медлительностью, расточительностью
и неэффективностью административно-государственного управления в стране.
Закон о реформе гражданской службы был разработан администрацией Картера и
принят Конгрессом в 1978 г. В соответствии с этим законом Комиссия
гражданской службы прекратила свое существование. Ее функции были поделены
между Бюро управления и Советом по защите системы заслуг. Затем был создан
Федеральный совет по руководству трудовыми отношениями. Новые агентства
начали функционировать с 1 января 1979 г. Отдельно была создана Комиссия
по равным возможностям занятости, которая взяла на себя функции контроля
за соблюдением Закона о гражданских правах[9].
На бюро управления персоналом возложена задача обеспечения
централизации и координации кадровой работы в аппарате административно-
государственного управления | |
