|
Реферат: Местное управление в России (История)
МЕСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ
Во второй половине XVIII в.
Курсовая работа
ИСТОЧНИКИ И ЛИТЕРАТУРА
Исаев И.А. История государства и права России : Курс лекций - М.:
Изд-во БЕК , 1993 . - 245 с.
Российское законодательство X-XX веков : В 9т. Т.5. - М.: 1987
Россия : Энциклопедический словарь . - Л.: ЛЕНИЗДАТ , 1991.- 922с.,
ил.
Столетие безумно и мудро. Век XVIII / Сост. С 81 сопровод. текст,
коммент. Н.М.Рогожина . - М.: Мол.гвардия, 1986. - 525 с., ил.
(История Отечества в романах , повестях , документах ).
Губернская Реформа Екатерины II
Накануне реформы территория России разделялась на двадцать три
губернии, шестьдесят шесть провинций и около ста восьмидесяти уездов.
Проводимая реформа планировала осуществить разукрупнение губерний, их число
было удвоено, через двадцать лет после ее начала число губерний достигло
пятидесяти.
Деление на губернии и уезды осуществлялось по строго административному
принципу, без учета географических, национальных и экономических
признаков. Основной целью деления было приспособление нового
административного аппарата к фискальным и полицейским делам.
В основу деления был положен чисто количественный критерий -
численность населения. На территории губернии проживало около четырехсот
тысяч душ, на территории уезда - около тридцати тысяч душ.
Старые территориальные органы после ряда преобразований (изменения в
статусе воевод проводились в 1728, 1730 и 1760 гг.) ликвидировались.
Упразднялись провинции, как территориальные единицы.
Во главе губернии стоял губернатор, назначаемый и смещаемый монархом.
В своей деятельности он опирался на губернское правление, в которое входили
губернский прокурор и два сотника. Финансовые и фискальные вопросы в
губернии решала казенная палата. Вопросами здравоохранения, образования
ведал приказ общественного призрения.
Надзор за законностью в губернии осуществлял губернский прокурор и два
губернских стряпчих. В уезде те же задачи решают уездный стряпчий. Во главе
уездной администрации (а число уездов по реформе также удваивалось) стоял
земский исправник, избираемый уездным дворянством. Образован коллегиальный
орган управления - нижний земский суд (в котором кроме исправника
действовали два заседателя).
Земский суд руководил земской полицией, наблюдал за проведением в
жизнь законов и решений губернских правлений. В городах была учреждена
должность городничего. Руководство несколькими губерниями поручалось
генерал-губернатору. Ему подчинялись губернаторы, он признавался
главнокомандующим на своей территории, если там в данный момент
отсутствовал монарх, мог вводить чрезвычайные меры, непосредственно
обращаться с докладом к императору.
Губернская реформа 1775 г. усилила власть губернаторов и, разукрупнив
территории, упрочила положение административного аппарата на местах. С той
же целью создавались специальные полицейские, карательные органы и
преобразовывалась судебная система.
Попытки отделить суд от администрации (на губернском уровне) делались
еще в работе Уложенной комиссии 1769 г., на одном из заседаний было
заявлено: «Лучше будет отделить совсем суд и расправу от государственных
дел».
Предполагалось создать четырехзвенную систему судов: уездные судные
приказы - провинциальные судные приказы - губернские, апелляционные
надворные суды или расправные палаты - Сенат (апелляционная инстанция).
В городах предполагалось сохранить уездные и губернские суды магистратов.
Планировалось также создание сословных судов для крестьян и земских мировых
судов для дворян.
Депутаты предлагали сделать судебное разбирательство гласным и
открытым, однако выступили за создание определенно сословных судов. Это
стремление сохранить сословную систему и принципы судопроизводства в
конечном счете препятствовало отделению судебной функции от
административной: защитить особый статус и привилегии дворянского сословия
можно было только путем усиления административного вмешательства. Тем не
менее, многие предложения, сделанные в ходе работы Уложенной комиссии,
вошли в практику и послужили основанием для реформистских преобразований
1775 г. (в территориальном делении, судебной реформе) и 1784 - 1786 гг.
(реформа коллегий).
Еще в 1769 г. был подготовлен законопроект «О судебных местах», в
котором регламентировались начала судебного права «просвещенного
абсолютизма».
Предполагалось установить несколько видов судов : духовный (по делам
веры, закона и внутрицерковным делам); уголовный, гражданский, полицейский
(по делам о благочинии); торговый (по купеческим и маклерским делам);
военный, придворный (по уголовным делам придворных чинов); специальный (по
таможенным делам).
Уголовные, гражданские и полицейские суды предполагалось создать по
территориальному принципу - земские и городские. В городах, кроме того,
должны были создаваться цеховые суды.
Все суды входили в единую систему по трехзвенной соподчиненности: уезд -
провинция - губерния.
Судебные органы должны были получить право оценивать указы
центрального управления с точки зрения государственного интереса. Земские и
городские суды предполагалось сделать выборными, а судебное разбирательство
гласным.
Все выработанные комиссией предложения имели большое значение для
судебной реформы 1775 г.
В процессе этой реформы была сформулирована и упрочена сословная судебная
система.
1) Для дворян в каждом уезде создавался уездный суд, члены которого
(уездный судья и два заседателя) избирались дворянством на три года.
Апелляционной инстанцией для уездных судов стал верхний земский суд,
состоявший из двух департаментов: по уголовным и гражданским делам. Верхний
земский суд создавался один на губернию. Ему принадлежало право ревизии и
контроля за деятельностью уездных судов.
Верхний земский суд состоял из назначенных императором председателя и вице-
председателя и избранных на три года дворянством десяти заседателей.
2) Для горожан низшей судебной инстанцией стали городские магистраты,
члены которых избирались на три года.
Апелляционной инстанцией для городских магистратов были губернские
магистраты, состоявшие из двух председателей и заседателей, избираемых из
состава горожан (губернского города).
3) Государственные крестьяне судились в уездной нижней расправе, в
которой уголовные и гражданские дела рассматривали назначаемые властями
чиновники.
Апелляционной инстанцией для нижней расправы стала верхняя расправа, дела в
которую вносились под денежный залог в течение недельного срока.
4) В губерниях учреждались совестные суды, состоявшие из сословных
представителей (председателя и двух заседателей): дворян - по дворянским
делам, горожан - по делам горожан, крестьян - по крестьянским делам.
Суд носил характер примирительного суда, рассматривал гражданские иски, а
также характер специального суда - по делам о преступлениях малолетних,
умалишенных и делам о колдовстве.
5) Апелляционной и ревизионной инстанцией в губернии стали судебные
палаты (по гражданским и уголовным делам).
В компетенцию палат входил пересмотр дел, рассмотренных в верхнем земском
суде, губернском магистрате или верхней расправе.
К апелляционной жалобе прилагался солидный денежный залог.
6) Сенат оставался высшим судебным органом для судов всей системы.
Реформа 1775 г. сделала попытку отделить суд от администрации.
Попытка не удалась: губернаторы имели право приостанавливать исполнение
приговоров, некоторые приговоры (к смертной казни и лишению чести)
утверждались губернатором. . Председатели всех судов назначались
правительством (представители сословий могли избирать только заседателей).
Целый ряд дел рассматривался городскими полицейскими органами. Продолжала
существовать и действовать вотчинная юстиция.
Система полицейского управления также обсуждалась в процессе работы
Уложенной комиссии, и проект был закончен к 1771 г. Предполагалось создать
полицейские органы в городах как аппарат для охраны «благочиния, покоя и
добронравия».
Сфера полицейского воздействия охватывала различные недозволенные
поступки и формы городской жизни: нарушение порядка при богослужении,
крестном ходе, проявление излишней роскоши, распутство, скорую езду,
кулачные бои.
Полиция подвергала цензуре книги и контролировала народные
развлечения, чистоту города, рек, воды, съестных продуктов, наблюдала за
порядком торговли, санитарным состоянием и пр.
В обязанности полиции входили также организация городской стражи,
борьба с бродягами и грабителями, пожарами, нарушителями спокойствия и
тайными сборищами.
Полиция принимала меры по обеспечению города продуктами питания, для
соблюдения правил торговли на рынках, соблюдения мер и весов, правил
содержания трактиров и наемных слуг.
Наконец на полицию возлагались обязанности по контролю за
архитектурной планировкой города, организацией праздников и
налогообложением.
Материалы, разрабатываемые в комиссии, легли в основу «Устава
благочиния» 1782 г. По «Учреждению о губернии» 1775 г. предусматривалось
создание специальных органов полицейского управления: нижних земских судов,
возглавляемых земскими исправниками.
С 1779 г. начинается работа над проектом «Устава о благочинии», которая
была завершена в 1781 г. В 1782 г. Устав был опубликован. Он разделялся на
четырнадцать глав, двести семьдесят четыре статьи.
Устав регламентировал структуру полицейских органов, их систему и
основные направления деятельности, перечень наказуемых полицией деяний.
Главными источниками Устава стали: «Учреждение о губернии», материалы
уложенной комиссии и иностранные полицейские нормы и правовые трактаты.
Органом полицейского управления в городе стала Управа благочиния,
коллегиальный орган, в который входили: полицмейстер, обер-комендант или
городничий, приставы гражданских и уголовных дел, выборные от граждан
ратманы-советники.
Город делился на части и кварталы по числу зданий. В части главой
полицейского управления был частный пристав, в квартале - квартальный
надзиратель. Все полицейские чины вписывались в систему «Табели о рангах».
Руководство полицией возлагалось на губернские власти: губернское правление
решает все вопросы о назначении и смещении полицейских должностей. Сенат
контролировал полицейское управление в столицах.
Главная задача полиции определялась как сохранение порядка, благочиния
и добронравия. Полиция наблюдала за исполнением законов и решением местных
органов власти, контролировала соблюдение церковных порядков, сохранение
общественного спокойствия. Она наблюдала за нравами и развлечениями,
принимала меры к сохранению «народного здравия», городского хозяйства,
торговли и «народного продовольствия».
Полиция пресекала мелкие уголовные дела, вынося по ним собственные решения,
осуществляла предварительное следствие и розыск преступников
Учреждения
для управления губерний
Всероссийской империи
7 ноября 1775 г.
Божиею милостию мы, Екатерина Вторая, императрица и самодержица
Всероссийская и прочая, и прочая, и прочая объявляем всем нашим
верноподданным.
Царие и царство веков прошедших в блаженствующие и во
днех наших хотя многие примеры в бытиях своих оставили в
доказательство истины сей, что распространение пределов государства,
умножение в оном народа и
происшедшее изобилие в
способах ко внутреннему и извне текущему обогащению переменяли как образ
их управления, так часто и заставляли дополнять самые законоположения,
учинившиеся напоследок или неудобными, или недостаточными, коих довлело
при основании державы и в первом её состоянии: но мы не восходя
исследованием ко временам
отдаленным и к царствам чуждым, наиубедительнейшее доказательство для
усердных сынов России заемлем и предлагаем от собственного отечества,
которое прежним положением и состоянием своим настоящим есть тому подобно;
ибо сравнивая времена и лета и в них восхождение России, узреть каждый
может помощию здравого своего рассудка и заимствованным от истории
смыслом, колико в настоящем для Российского отечества знаменитом веке
воссияло оное купно славою, пользою и силами своими; а соображая прежние и
нынешние многоразнствующие обстоятельства, перемены, состояние,
постановлении, нужды или необходимости, сухопутные и морские
государственные тогдашние и нынешние силы, торговлю, ремесла, и частые
заселения тут, где засеки были и за засеками степи, и когда ныне не токмо
многие степи, но и за степи селения далеко простираются, вразумиться легко
чрез сие соображение состояния прежнего и нынешнего России, сколь
неоспоримо и в оной действуют умножение и просвещение народное,
возбуждающие собою умножение попечений и всякого в земле порядка, и
умножающие по меретого и заботы правительства. Началось сие столетие
войною с Свейскою короною несколько лет неудачливою, но твердостию духа
государя императора
Петра Великого и лучшим его устройством войск сухопутных с
заведенною морскою силою, счастливо оконченною, и увеличившею Россию
тремя княжествами.
Посреде сих побед, Турецких и Персидских походов, сей премудрый и
неутомимый государь, чувствуя тогдашние уже недостатки во внутреннем
управлении своего государства, и желая видеть империю на наилучшей
степени славы и порядка, издавал и установлял много разнообразных законов
и учреждений к пользе своих
подданных, старался о их просвещении, о торговле
и купеческом мореплавании, а входя во все подробности не оставлял никакой
части правления без новых учреждений или предписаний. Умножая доходы
государственные, умножал и способы к приобретениям
подданным своим; открывая новые отрасли торговли, промыслов, рукоделия и
ремесел, завел торговые города и
пристани морские; но век его быв рановременно прекращен,
оставил многие заведения, установления и учреждения при самом еще их
основании. Многие по блаженной его кончине бывшие перемены, разные правила
и мысли, частые войны хотя не умаляли величества Империи,
но наводили на установления сего
великого императора или отмены, либо отнимали мысли к продолжению им
начатого, или вводили правила иные по разным о вещах понятиям,
или же по переменяющимся обстоятельствам
по естественному течению вещей.
Мы потому, от самого дня возведения нашего на всероссийский престол,
попечение наше неутомленно простирали спознать
вообще и подробно по переменившимся обстоятельствам части внутреннего
государственного управления,
требующие поправления или издания новых учреждений, постановлений и
узаконений.
Свету известно, что в 1766 году уже приступили мы к созыву депутатов
со всей Империи, дабы спознать нужды и недостатки каждого уезда по его
положению; и уже оставалось нам ожидать от трудов комиссии уложения
плодов соответствующих нашему попечению
о благе общем и частном, как объявление с Турецкой
стороны в 1768 году войны России и шестилетное продолжение оной,
совокупленное со многими, сколь трудными,
столь и опасными обстоятельствами, отвлекая людей и возможности от
продолжительного сочинения целого узаконения, и умножая собою бремя,
заняло время и мысли упражнением не менее важным, обороною веры и
отечества от врагов внешних и внутренних.
Бог однакож благословляющий намерения благие, и истребляющий
неправедные и нечестивые затеи, даровав нам, по шестилетним многочисленным
и непрерывным сухопутным и морским победам славный мир, с совокупно
восстановленными тишиною и покоем повсюду в обширных пределах Империи,
доставил нам паки время упражняться приятнейшим сердцу нашему трудом,
снабдить Империю нужными и полезными учреждениями для умножения
порядка всякого рода, и для беспрепятственного течения правосудия; и для
того, как мать о чадах своих беспрестанно пекущаяся; входя вновь во все
подробности внутреннего
управления Империи, нашли мы - во-первых: что по великой
обширности некоторых губерний, оные недостаточно снабдены как
правительствами, так и
надобными для управления людьми, что в одном
и том же месте, где ведомо правление губернии, и
казенные доходы, и счеты обще с благочинием или полициею, и
сверх того еще уголовные дела и гражданские суды отправляются, а таковым
же неудобствам тех же губерний в провинциях и уездах правления не меньше
подвержены;
ибо в одной воеводской канцелярии совокуплены находятся дела всякого
рода и звания.
Происходящие от того неустройства весьма ощутительно, с
одной стороны медленность, упущении и волокита суть естественные
следствия такового неудобного и недостаточного положения, где дело одно
другое останавливает, и где опять невозможность исправить на единую
воеводскую канцелярию множество различного существа возложенных дел
служить может иногда и долгою отговоркою, и покрывать неисправные
должности, и быть поводом страстному производству. С другой стороны от
медлительного производства возрастают своевольства и ябеда обще
с многими пороками; ибо возмездие за преступления и пороки
производится не с таковою поспешностию, как бы надлежало для
укрощения и в страх продерзостным. В иных же местах множество
дозволенных апелляций не малую причиняют правосудию остановку, как то на
пример: по торговым, купеческим и мещанским делам, кто словесного суда
решением не доволен, тот может с изнова просить в городовом магистрате,
на сей отзываться в провинциальный магистрат, из провинциального
перенесть
в губернский магистрат, из губернского в Главный магистрат, а
из оного в Сенат.
Для пресечения всех сих и многих других неудобностей. кои
исчислять пространно б было, наипаче же ради заведения лучшего порядка и
для беспрепятственного течения правосудия за благорассудили мы издать ныне
учреждение для управления губерний и снабдить сим оные, как части
составляющие Российской империи обширность,
приготовляя тем самым н облегчая лучшее и точнейшее
исполнение полезнейших впредь издаваемых узаконений.
Сие наше постановление, как всяк усмотреть может, судебные места
отделяет от губернских правлений, предписывает каждому месту должности и
правила, доставляет оным возможность
исполнять предписанное, не токмо порядком своим соответствует нынешнему
внутреннему состоянию нашей империи, но еще
наивящше противу прежнего надежно утверждает общую тишину и безопасность,
снабдевая разными выгодами частное и личное
состояние и пребывание, в недрах государства живущих разного рода и
поколения людей; и следственно существом своим производит новый опыт к
удостоверению наших вернолюбезных подданных, сколь наполнены мы
человеколюбивым призрением к народу, и горячим попечением о общем благе и
добром устройстве.
А по сему и надеемся мы, что всяк благоразумный человек,
и всяк ревностный сын отечества усердно стремиться будет соответствовать
нашему благому намерению, сколь до кого сии новые учреждения касаться
будут, и тем самым да докажут нам достодолжную признательность за
дарованные вновь нашему народу вообще единым учреждением разные
благодеяния; бога же
мы просим и молим, да благословит сие наше постановление
многих лет благополучным течением, к счастию подданных, к
умножению истинного правосудия, к исправлению нравов и к распространению
всех христианских добродетелей: да вселит он в
сердца употребляемых в сие дело усердие к точному и нелицемерному
отправлению должности, отвращение же от праздного провождения времени в
роскоши и во всяких иных пороках, нравы развращающих, да почтется в
людях сих наивысшим стыдом леность, нерадение и неприлежность ко
всякому порученному делу, яко же и главнейшим поношением да будет упущение
должности, и нерачение о части блага общего им вверенного и да наставит
всех и нас самих на путь ему творцу во всем благоугодный, пребывая впрочем
ко всем нашим верным подданным
с обыкновенною нашею монаршею милостию. Дан в Москве ноябре 7 дня 1775
года, государствования нашего в 14 лето.
Примерный штат губернии, в коей столица
1. Дабы губерния порядочно могла быть управляема, полагается в оной
от трех сот до четырех сот тысяч душ.
2. Для управления же губернии полагается главнокомандующий в
отсутствии императорского величества.
3. В губернии учреждается правитель или губернатор.
4. В губернии учреждается правление губернское.
5. В губернском правлении заседает главнокомандующий, правитель или
губернатор с двумя советниками.
6. В губернии учреждается палата уголовного суда.
7. В палате уголовного суда заседает председатель один, два
советника и два асессора.
8. В губернии учреждается палата гражданского суда.
9. В палате гражданского суда заседает председатель один,
два советника и два асессора.
10. В губернии определяется губернский землемер.
11. В губернии учреждается палата для домостроительных
дел и управления казенных доходов и. в.
12. В казенной палате заседает поручик правителя или вице-губернатор,
директор экономии или домоводства, один советник,
два асессора и один губернский казначей.
13. В губернии учреждается верхний земский суд, а буде обширность
губернии того требует, то дозволяется учредить в губернии более одного
верхнего земского суда.
14. В верхнем земском суде заседает первый и второй председатель и
десять заседателей.
15. Буде нужда того требует, то губернию разделить на области или
провинции.
16. Губернии и области разделяются на уезды или округи.
17. В уезде, или округе считается от двадцати до тридцати
тысяч душ.
18. В каждом уезде или округе учреждается уездный, или
окружной суд.
19, В уездном, или окружном суде заседают уездный, или окружной судья
и два заседателя.
20. При каждом уездном суде учреждается место под названием:
дворянская опека.
21. В дворянской опеке председает уездный дворянский предводитель и
заседает уездный судья и его заседатели.
22, В каждом уезде или округе учреждается нижний земский
суд.
23. В нижнем земском суде заседают земский исправник
или капитан, и два или три заседателя, смотря на обширность
уезда.
24. В каждом уезде или округе определяется уездный казначей один,
землемер присяжный один, доктор один, лекарь один,
подлекарей два и лекарских учеников два.
25. В каждом городе, где нет коменданта, определяется городничий, в столице
же обер-полицмейстер.
26. По городам и посадам старосты и судьи словесного суда
остаются на прежнем основании.
27. Ратушам быть только по посадам.
38. В городах остаться имеют городовые магистраты.
29. В городовом магистрате присутствовать имеют два бургомистра и
четыре ратмана.
30. При каждом городовом магистрате учреждается городовой
сиротский суд.
31. В городовом сиротском суде председает городской глава
и заседают два члена городского магистрата и городовой староста.
32. В губернии учреждается губернский магистрат, и буде обширность
губернии того требует, то дозволяется учредить в губернии более одного
губернского магистрата.
33. В губернском магистрате заседает первый и вторый председатель и
шесть заседателей.
34. В губернии учреждается по усмотрению главнокомандующего,
соображаясь с обширностью губернии обстоятельствами
разнообразных уездов , для однодворцев и прочих, о коих в
335 статье ниже сего сказано, у каждых от 10 и 30 тысяч душ,
по одному суду под названием: нижняя расправа.
35. В нижней расправе заседает расправный судья и восемь
заседателей, из коих двое отсылаются для заседания в нижнем
земском суде и двое для заседания в совестном суде, по делам
до их селений касающимся.
36. В губернии, где учреждена одна или более, нижняя расправа, там
учреждается и суд под названием: верхняя расправа;
и буде обширность губернии того требует, то дозволяется учредить в
губернии более одной верхней расправы.
37. В верхней расправе заседают первый и вторый председатель и десять
заседателей.
38. В губернии учреждается по одному приказу под названием: Приказ
общественного призрения .
39. В приказе общественного призрения председает губернатор сам и заседают
двое заседателей верхнего земского суда , двое заседателей губернского
магистрата , да двое заседателей верхней расправы ( где есть ; где же
которых нет , то само собою разумеется ,
что в заседании не будет ).
40. В губернии учреждается по одному суду под названием
совестный суд.
41. В совестном суде председает судья совестного суда той
губернии, и заседают по дворянским делам двое дворян, по городовым делам
двое граждан, по расправным делам двое поселян.
42. При губернском правлении и при палатах определяется
губернский прокурор, губернский стряпчий казенных дел, и губернский
стряпчий уголовных дел.
43. При верхнем земском суде определяется прокурор, стряпчий казенных
дел и стряпчий уголовных дел.
44. При губернском магистрате определяется прокурор, стряпчий казенных
дел и стряпчий уголовных дел.
45. При верхней расправе определяется прокурор, стряпчий
казенных дел и стряпчий уголовных дел.
46. В каждом уезде, или округе определяется уездный стряпчий один …
Наиболее важным актом, осуществившим правовую консолидацию дворянства,
стала «Жалованная грамота дворянству» (1785 г.).
Еще в 1771 г. в результате работы Уложенной комиссии был подготовлен
проект, позже положенный в основу «Жалованной грамоты дворянству». В
проекте все население разделялось на три класса, первый из которых
именуется «благородный». Проект развивал положения екатерининского «Наказа»
об особом статусе и предназначении дворянства.
Привилегии дворянства определялись достаточно широко: прежде всего
закреплялось положение Манифеста 1762 г. «О вольности дворянской», о
свободе дворян служить, оставлять службу, выезжать в другие государства,
отказываться от подданства.
Устанавливались политические корпоративные права дворянства: право
созывать и участвовать в провинциальных съездах, право избирать дворянами
судей.
«Жалованная грамота дворянству» (полное название «Грамота на права и
преимущества благородного российского дворянства») состояла из вводного
манифеста и четырех разделов (девяносто две статьи).В ней устанавливались
принципы организации местного дворянского самоуправления, личные права
дворян и порядок составления родословных дворянских книг.
Дворянское достоинство определялось как особое состояние качеств,
которые послужили основанием для приобретения дворянского звания.
Дворянское звание рассматривалось как неотъемлемое, потомственное и
наследственное. Оно распространялось на всех членов семьи дворянина.
Основаниями для лишения дворянского звания могли стать лишь уголовные
преступления, в которых проявились моральное падение преступника и
нечестность. Перечень этих преступлений был исчерпывающим.
Личные права дворян включали: право на дворянское достоинство, право
на защиту чести, личности и жизни, освобождение от телесных наказаний, от
обязательной государственной службы и др.
Имущественные права дворянства: полное и неограниченное право
собственности, на приобретение, использование и наследование любого вида
имущества. Устанавливалось исключительное право дворян покупать деревни и
владеть землей и крестьянами, дворяне имели право открывать промышленные
предприятия в. своих имениях, торговать продукцией своих угодий оптом,
приобретать дома в городах и вести морскую торговлю.
Особые судебные права дворянства включали следующие сословные
привилегии: личные и имущественные права дворянства могли быть ограничены
или ликвидированы только по решению суда: дворянина мог судить только
равный ему сословный суд, решения других судов для него не имели значения.
Сословное самоуправление дворянства, регламентированное
«Жалованной грамотой», выглядело следующим образом: дворяне создавали
общество или Собрание, наделенное правами юридического лица (имевшее
собственные финансы, имущество, учреждения и служащих).
Собрание наделялось определенными политическими правами: оно могло
делать представления местным властям, центральным учреждениям и императору
по вопросам «общественной пользы».
В состав Собрания входили все дворяне, имевшие имения в данной
губернии. Из числа уездных предводителей дворянства Собрание раз в три года
избирало кандидатов в губернские предводители дворянства. Кандидатура
последнего утверждалась губернатором или представителем монарха в губернии.
Устранялись от выборов дворяне, не имевшие земель и не достигшие
двадцатипятилетнего возраста. Ограничивались при выборах права дворян, не
служивших и не имеющих офицерских чинов. Опороченных судом дворян исключали
из состава Собрания.
Собрание избирало также заседателей в сословные суды губернии и
полицейских должностных лиц земской полиции.
Дворянские собрания и уездные предводители осуществляли составление
дворянских родословных книг и решали вопросы о допустимости в число дворян
тех или иных лиц (существовало около двадцати правовых оснований для
причисления к дворянству).
Жалованная грамота сохраняла отличие прав личного дворянства от прав
потомственного дворянства. Все потомственное дворянство обладало равными
правами (личными, имущественными и судебными) независимо от разницы в
титулах и древности рода. Правовая консолидация дворянства, как сословия,
завершилась. Закрепленные за дворянством права определялись как «вечные и
неизменные». Вместе с тем дворянские корпорации находились в
непосредственной зависимости от государственной власти (регистрация дворян
в родословных книгах проводилась по установленным государством
правилам, . государственные чиновники утверждали кандидатуры выборных
дворянских предводителей, дворянские выборные органы действовали под эгидой
государственных должностных лиц и учреждений).
Правовой статус городского населения, как особого сословия, начал
определяться еще в конце XVII в. Затем создание органов городского
самоуправления при Петре 1 (ратуши, магистраты) и установление определенных
льгот для верхушки городского населения укрепили этот процесс. Дальнейшее
развитие промышленности, торговли и финансов (как особых функций города)
потребовало издания новых правовых актов, регулирующих эти сферы
деятельности.
В 1769 г. был- разработан проект положения «О среднем роде людей» или
правовом статусе мещанства. К этому сословию относились: лица, занимающиеся
наукой и несущие службу (белое духовенство, ученые, чиновники, художники)
лица, занятые торговлей (купцы, фабриканты, заводчики, владельцы судов и
мореплаватели); прочие лица (ремесленники, мещане, работные люди).
«Средний род» людей располагал полнотой государственных прав, правом
на жизнь, безопасность и имущество. Предусматривались судебные права, права
на неприкосновенность личности вплоть до окончания судебного
разбирательства, на защиту в суде.
Мещане освобождались от общественных работ, их запрещалось переводить
в крепостное состояние. Они имели право свободного переселения,
передвижения и выезда в другие государства, право на свой внутрисословный
суд, на обзаведение домами, право выставлять вместо себя замену по
рекрутскому набору.
Мещане имели право владения городскими и загородными домами, имели
неограниченное право собственности на принадлежащее им имущество,
неограниченное право наследования. Они получали право владеть промышленными
заведениями (с ограничением их размеров и числа работающих на них),
организовывать банки, конторы и пр.
При подготовке «Жалованной грамоты городам» (которая началась в 1780
г.) кроме материалов Уложенной комиссии были использованы другие источники:
Цеховой устав (1722 г.), Устав благочиния (1782 г.) и Учреждение для
управления губернией (1775 г.), шведский Цеховой Устав и Положение о
маклере (1669 г.), прусский Ремесленный устав (1733 г.), законодательство
городов Лифляндии и Эстляндии.
«Жалованная грамота городам» (полное название: «Грамота на права и
выгоды городам Российской Империи») была опубликована одновременно с
«Жалованной грамотой дворянству» в апреле 1785 г. Она состояла из
манифеста, шестнадцати разделов и ста семидесяти восьми статей.
Грамота закрепляла единый сословный статус всего населения городов
независимо от профессиональных занятий и родов деятельности.
Это вполне согласовывалось с идеей создания «среднего рода людей». Единый
правовой статус городского населения основывался на признании города особой
организованной территорией с особыми же административной системой
управления и видами занятий населения. Принадлежность к мещанскому
сословию, по мысли законодателя, основывается, на трудолюбии и добронравии,
является наследственным, связан с пользой, которую мещанство приносит
отечеству (принадлежность к мещанству - не естественное явление, как
принадлежность к дворянству). Лишение мещанских прав и сословных привилегий
могло осуществляться по тем же основаниям, что и лишение сословных прав
дворянина (также приводился полный перечень деяний).
Личные права мещан включали: право на охрану чести и достоинства, личности
и жизни, право на перемещение и выезд за границу.
К имущественным правам мещанства относились: право собственности на
принадлежащее имущество (приобретение, использование, наследование), право
владения промышленными предприятиями, промыслами, право на ведение
торговли. Все городское население делилось на шесть категорий:
1) «настоящие городские обыватели», имеющие в городе дом и иную
недвижимость;
2) записанные в гильдии купцы (1 гильдия - с капиталом от десяти до
пятидесяти тысяч рублей, II - от пяти до десяти тысяч рублей, III-от
одной до пяти тысяч рублей);
3) состоявшие в цехах ремесленники;
4) иногородние и иностранные купцы;
5) именитые граждане (капиталисты и банкиры, имевшие капитал не менее
пятидесяти тысяч рублей, оптовые торговцы, судовладельцы, состоящие в
городской администрации, ученые, художники, музыканты); 6) прочее посадское
население.
Купцы 1 и II гильдий пользовались дополнительными личными правами,
освобождались от телесных наказаний, могли владеть крупными промышленными и
торговыми предприятиями. От телесных наказаний освобождались и именитые
граждане.
Права и обязанности ремесленников регламентировались внутрицеховыми
правилами и «Уставом о цехах».
За городскими жителями, как и за дворянством, признавалось право
корпоративной организации. Горожане составляли «общество городское» и могли
собираться на собрания с санкции администрации.
Горожане избирали бургомистров, заседателей-ратманов (на три года),
старост и судей словесных судов (на год).
Собрание могло обращаться с представлениями к местным властям и
наблюдать за соблюдением законов. За городским обществом признавалось право
юридического лица. Участие в обществе ограничивалось имущественным цензом
(уплата годового налога размером не менее пятидесяти рублей) и возрастным
цензом (не моложе двадцати пяти лет).
В городе создавалась общая городская дума, в которую входили избранные
городской голова и гласные (по одному от каждой из шести категорий горожан
и пропорционально частям города).
Общая городская дума образовывала свой исполнительный орган - шестигласную
городскую думу из числа гласных, в заседаниях которой участвовал один
представитель от каждой категории. Председательствовал городской голова.
В компетенцию городской думы входили: обеспечение в городе тишины,
согласия и благочиния, разрешение внутрисословных споров, наблюдение за
городским строительством. В отличие от ратуш и магистратов судебные дела не
входили в ведение городской думы - их решали судебные органы.
В 1785 г. был разработан проект еще одной сословной грамоты - «Сельского
положения». Документ касался положения только государственных крестьян. Он
утверждал за ними неотъемлемые сословные права: право на свободное звание,
право собственности на движимое имущество, право приобретать в
собственность недвижимость (исключая деревни, фабрики, заводы и крестьян),
право отказываться от уплаты незаконных податей, сборов и повинностей,
право заниматься земледелием, промыслами и торговлей.
Сельское общество получало права корпорации. Сельские «обитатели»
могли избирать исполнительные органы самоуправления в общинах, избирали
сословный суд и выходили с представлениями к местной администрации. Лишение
сословных прав могло осуществляться только по суду. Предполагалось
разделить все сельское население, по аналогии с городским, на шесть
категорий с учетом объявленного капитала, т. е. по имущественному цензу.
Две первых категории (с капиталом более одной тысячи рублей) освобождались
от телесных наказаний.
Проект не стал законом, однако государственная и правовая политика в
отношении крестьянства достаточно ясно определялась. Крестьянское население
подразделялось на «государственных поселян», принадлежавших государству и
владевших землями, полученными от правительства свободных крестьян,
арендующих землю у дворян или правительства и не являющихся крепостными;
крепостных крестьян, принадлежавших дворянам или императору. Все категории
крестьян имели право нанимать работников, выставлять вместо себя нанятых в
рекруты, обучать своих детей (крепостные могли это делать только с
разрешения помещика), заниматься мелкой торговлей и кустарными промыслами.
Свод включал только действующие законы, что проверяли специальные
ревизионные комитеты при министерствах и главные управления, куда
направлялись составленные отдельные части Свода. Ревизия окончилась в мае
1832 г.
10 января 1832 г. Государственный совет рассмотрел все
подготовительные пятнадцать томов Свода и. пятьдесят шесть томов Полного
собрания законов. Было принято решение ввести в действие Свод законов
Российской Империи с 1 января 1835 г. Таким образом работа, начатая еще
Екатериной II, была завершена.
Реферат на тему: Место и роль земских учреждений в конце XIX - начале XX вв.
Место и роль земских учреждений в конце
XIX – начале XX вв.
Гродно 2002
Содержание
Введение _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _
3
§1 Обзор источников и литературы _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _4
§2 Формирование уездных и губернских земских органов в 60-70-ых годах
XIX ст. _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 6
§3. Контрреформы земских учреждений в 90-х годах XIX ст. _ _ _12
§4. Планы реорганизации земств и попытки их осуществления в начале XX
cт.(1905 - 1917 гг.) _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _15
Заключение_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 21
Примечания_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 23
Источники и литература_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 26
Введение
Россия перевидела несметное число реформ и реформаторов . Резкие
толчки и откаты назад , калейдоскопическая смена ориентаций – вот
политическая история страны последних трех столетий . Всеохватная
революционность нашего исторического сознания влекла за собой
пренебрежительное отношение ко всякого рода новациям. Между тем ,
пристальный взгляд на реализованные и несостоявшиеся проекты преобразований
способен многое сообщить не только о делах давно минувших дней , но и о
наших сегодняшних проблемах .Особый интерес в этом отношении представляют
собой земства .
Земства органы местного самоуправления, созданные в ряде губерний
Европейской России по земской реформе 1864 г. Образование земств было
попыткой царизма приспособить самодержавный строй к потребностям
капиталистического развития .1
Все выше изложенное вызывает неподдельный интерес к данной теме.
Исходя из ее актуальности, недостаточности изученности некоторых моментов
основной целью исследования является определение места и роли земских
учреждений в системе государственной власти России во 2-ой половине XIX –
начале XX вв.
Для достижения поставленной цели необходимо выполнить следующие
задачи:
. сделать анализ источников и литературы;
. рассмотреть формирование уездных и губернских земских органов в 60–70-х
годах XIX в.;
. изучить контрреформы земских учреждений в 90-х годах XIX в.;
. проследить планы реорганизации земств и попытки их осуществления в начале
XX в. (1905-1917гг.).
Предметом исследования данной работы является история возникновения
земских учреждений в системе государственной власти России во 2-ой половине
XIX - начале XX вв. Объектом исследования стала земская реформа 1864г.
При написании работы автор использовала сравнительный метод
научно-исторического исследования. Он дал возможность сравнивать,
сопоставлять и давать последовательное описание событий избранной темы.
В основу структурного построения положен проблемно-
хронологический принцип. Работа состоит из введения, четырех разделов и
заключения.
Обзор источников и литературы
В данной работе была использована как обобщающая литература так и
периодические издания.
В качестве источников служили тексты “ Положения о губернских и
земских учреждениях “ Александра II (1 января 1864 г.)1
И “Положения о губернских и уездных земских учреждениях “ Александра
III (12 июля 1890 г.)2
Среди обобщающих работ наибольший интерес вызвала книга Рогова А.
А.” История государства и права России XIX – н.XX вв. ”3 В ней основательно
изложена суть изучаемой нами проблемы. Но недостаток данной работы
заключается в отсутствии подробнейшего описания каких-либо важных моментов
из истории становления земских учреждений. Автор ограничился лишь
раскрытием основной проблематики изучаемого нами явления.
Более богатый материал содержится в статьях периодических изданий.
Среди которых неподдельный интерес вызвала работа Гильченко Л. В. “Из
истории становления местного самоуправления в России ”4 ,опубликованная в
журнале “Наука в России”.В статье автор пытается установить причины
проведения земской реформы. По его мнению, основная из них кроется в
осознании правительством Александра II колоссального отставания в развитии
России от передовых европейских стран и необходимости ее вхождения в русло
мировой цивилизации. Далее подробнейшим образом освящаются все мероприятия,
проводимые как земством, так и правительством. Большое внимание уделяется и
контрреформам 90-х годов XIX века. Затем Гильченко дает нам представление о
попытках реорганизации местной власти в начале XX века. Эта работа особенно
ценна тем, что в ней автор очень часто прибегает к цитатам историков
занимавшихся изучением этого периода истории России, а также видных
политиков того времени.
Исследуемая нами проблема подробно освящена в статье Старкова О.
В. и Башкатова Л. Д.,опубликованной в журнале “История государства и
права”5. Название статьи дословно повторяет название темы данной курсовой
работы. Авторы пытаются разобраться почему в кризисной ситуации
правительство прибегает к введению местного саиоуправления. Они
четкоопределяют место и роль земских учреждений в системе государственной
власти в середине XIX-начале XX вв.,анализируют смысл и конкретно-
историческое содержание земских инициатив отдельных государственных
институтов и изменения политической системы страны в целом.
По мнению автора эта статья очень полезна тем, что в ней говорится о
возможности применения частицы исторического опыта деятельности земских
учреждений в современной российской политической ситуации, в условиях
кризиса властных и управленческих структур.
Эпохе реформ императора Александра II посвящена статья “Чернильные
перемены “ Ананьича Б. и Чернухи В.6 В ней авторы подробнейшим образом
исследуют как причины реформ, так последовательность и ход их проведения.
Дают ответ почему проекты преобразований не реализовались до конца.
Очень своеобразна и интересна статья Б.Ананьича “ Проблемы
российского реформаторства “.7 В ней исследователь прибегает к
использованию спортивного термина “стартовавшая с опозданием “,
характеризуя экономическое развитие России во второй половине XIX века.
Автор объясняет в своей работе почему Россия оказалась в такой ситуации,
приводит убедительные доказательства необходимости преобразований, освящает
проблемы, которые препятствовали полному осуществлению реформ.
Интересным дополнительным материалом для раскрытия темы послужила
статья Ф.А.Петрова “ Земско-либеральные проекты переустройства
государственных учреждений в России в конце 70-х начале 80-х годов XIX
века “8 , опубликованная в журнале “Отечественная история ”. В ней
рассмотрено мало известное читателям земско-либеральное движение в один из
переломных этапов русской истории – период конца 1870-х начало 1880-х гг.
Между тем именно тогда земскими либералами были разработаны конкретные
проекты коренного переусройства государственного аппарата России, начиная с
Государственного совета и заканчивая волостным сходом. В работе Петрова
впервые предлагается критический анализ проектов переустройства
государственной системы России, разработанных идеологами земского
либерализма различных политических оттенков , и делается попытка показать
их место и значение в развитии русской государственности.
§2. Формирование уездных и губернских земских органов в 60-70-ых годах
XIX ст.
Александр II утвердил Положение о земских учреждениях, которое было
опубликовано 1 января 1864 г., и в течение нескольких лет распространено на
34 губернии Европейской России.1 Собственно введение земских учреждений
началось с февраля 1865 г. и в большинстве губерний закончилось к 1867 г.
Введение в действие Положения о земских учреждениях было возложено на
временные уездные комиссии, состоявшие из предводителя дворянства,
исправника, городского головы и чиновников от палаты государственных
имуществ и от конторы удельных крестьян. Эти комиссии составляли
избирательные списки и предположительно назначали сроки созыва
избирательных съездов. И то, и другое окончательно утверждалось губернской
временной комиссией под предводительством губернатора. На первом земском
собрании выбиралась управа, которая должна была к первому очередному
собранию представить свои соображения по различным сторонам хозяйства и
вступить в заведование капиталами, принадлежавшими дореформенным
учреждениям.2
Положение 1864 г. делило избирателей на 3 курии: 1) землевладельцев
всех сословий, 2) горожан - собственников недвижимого имущества в городе,
3) членов сельских обществ. Выборы проходили раздельно по куриям. От первых
двух курий они проводились на съездах представителей этих курий. На съезде
первой курии могли присутствовать крупные и средние помещики, мелкие
землевладельцы выбирали из своей среды уполномоченных. На съезде
представителей второй курии присутствовали домовладельцы, фабриканты,
заводчики, купцы и другие состоятельные горожане. В выборах не могли
принимать участия: а) лица моложе 25 лет; б) судившиеся и не оправданные
судом; в) отрешенные от должности; г) состоящие под судом и следствием; д)
признанные несостоятельными; е) исключенные из духовного ведомства. Выборы
гласных от крестьян были многоступенчатыми: сначала сельские общества
посылали своих представителей на волостной сход, на котором 'избирали
выборщиков, а затем из их среды выбирали установленное количество гласных
уездного земского собрания. Если на съезде количество избирателей не
превышало число лиц, которых надо было избирать, то все съехавшиеся на
съезд признавались гласными земского собрания без проведения выборов.
Избирались гласные на 3 года.3
После избрания гласных, чаще всего осенью, собирались уездные земские
собрания, на которых обычно председательствовали уездные представители
дворянства. На первом заседании уездные гласные избирали из своей среды
губернских гласных: от 6 уездов — 1 губернский гласный. В состав губернских
земских собраний входили предводители дворянства, председатели управ всех
уездов, 2-3 чиновника от казенных и удельных имений. Таким образом, более
высокое звено земского самоуправления формировалось на основе непрямых
выборов и представительства чинов. Губернские собрания проводились 1 раз в
год, но могли созываться и чрезвычайные собрания. На заседаниях
председательствовал губернский предводитель дворянства. Для текущей работы
и уездные, и губернские собрания избирали управы в составе 3 человек:
председателя и двух членов (число членов земских управ могло быть увеличено
до 4 - в уездах, до 6-8 - в губерниях).4
Основным принципом Положения 1864 г. являлся принцип имущественного
ценза, причем на первый план выдвигались интересы дворян-землевладельцев, с
интересами же промышленников и крестьян считались мало. Преобладающее
влияние на местные дела оказывало дворянство. Когда в Государственном
совете был выдвинут вопрос о земстве, министр внутренних дел и одновременно
председатель земской комиссии П.А. Валуев, как бы извиняясь за
половинчатость реформы, заявил, что "первый шаг не должен считаться
последним, что учреждение земства есть лишь создание формы, которая засим
по указанию опыта будет наполняться соответствующим содержанием".5
Результатом работы комиссии стала законодательная регламентация функций
земств. Земские собрания получали в свое ведение в основном дела местного
хозяйства, являясь, по определению Валуевской комиссии, местными
хозяйственными общественными союзами.
Положением о земских учреждениях устанавливалось, что их ведению
подлежит распоряжение местными сборами губернии и уезда. Все местные
повинности и некоторые государственные должны были относиться к ведению
земства. Однако небольшие финансовые средства земства были еще более
урезаны при составлении Временных правил о разверстании земского сбора
между казной и земством. На основании Временных правил все государственные
повинности были изъяты из ведения земства. Из общих губернских повинностей
у земств находились: а) устройство и содержание дорог, мостов, перевозов и
верстовых столбов; б) наем домов для рекрутских присутствий, становых
приставов и судебных следователей; в) содержание подвод при полицейских
управлениях и становых квартирах; г) содержание посредников по специальному
межеванию и канцелярий посреднических комиссий; д) содержание местных по
крестьянским делам учреждений; е) содержание статистических комитетов.6 В
целом земство располагало скудными средствами, и главным источником новых
доходов являлось право облагать земских плательщиков новыми налогами. Для
всякого улучшения, которое предпринималось земством, ему за неимением
других источников, приходилось прибегать к повышению налогов. Но и в этом
отношении компетенция земства была ограничена: право земства на обложение
торгово-промышленных предприятий Временными правилами было значительно
урезано; для новых налогов оставались одни земли, хотя и без того они несли
высокие платежи, которые на крестьянских участках нередко превосходили
доходность.
Участие земских учреждений в народном образовании, в создании условий
народного здравоохранения было допущено только в хозяйственном обеспечении,
т.е. земство могло ассигновать известные суммы на дело народного
образования и на врачебную часть, но распоряжаться этими суммами оно не
имело права. К хозяйственным делам, на которые распространялась компетенция
земства, относились также взаимное страхование и развитие торговли и
промыслов. Но даже в таких узких пределах земства не пользовались свободой
и самостоятельностью: многие постановления земств, заключения займов,
проекты смет требовали утверждения губернатором или министром внутренних
дел. Каждое постановление могло быть опротестовано губернатором. Дела по
таким протестам в последней инстанции решались Сенатом. Наконец, оставляя
местную полицейскую власть в ведении правительственных учреждений и тем
самым лишая земство исполнительной власти, закон 1864 г. еще более
обессилил их. Для взыскания принадлежавших земству сборов ему был
предоставлен лишь один путь - обращение "к содействию" местной полиции, что
далеко не всегда обеспечивало проведение в жизнь земских распоряжений.7
В начале 60-х годов правительство относилось довольно благоприятно к
деятельности земских собраний, несмотря на столкновения и шероховатости,
которые установились между отдельными земствами, с одной стороны, и местной
администрацией с другой. Но уже в начале 1866 г. появились угрожающие
симптомы. В январе 1866 г. министр внутренних дел издал циркуляр, которым
было ограничено право обложения земствами сплавных лесов. Подготавливалось
также ограничение в обложении казенных земель. Все это проводилось
правительством достаточно поспешно, причем совершенно игнорировалось мнение
земств. Циркуляром от 17 мая 1866 г. разъяснялось, что земства не имеют
права "облагать сборами самые изделия и продукты, выделываемые или
продаваемые на фабриках и заводах, а равно и других Промышленных и торговых
заведениях, оплачиваемых акцизом в пользу казны". Подобные циркуляры
подготовили почву для появления закона от 21 ноября 1866 г., окончательно
парализовавшего, по мнению А.К. Головачева, какую-либо полезную
деятельность земских собраний. Выработка закона от 21 ноября 1866 г.
совершалась в полной тайне, и в печати не было об этом никаких известий;
издание самого закона совпало со временем очередных губернских заседаний, и
управам пришлось спешно переделывать доходные сметы для согласования с
новым законом, лишившим земства притока значительных средств.8
13 июня 1867 г. были изданы Правила, еще более стеснившие земскую
деятельность, так как земские доклады, журналы и т.п. должны были теперь
проходить через цензуру губернатора. Кроме того, этот закон значительно
расширил власть председателя и запретил земствам различных губерний
взаимодействовать друг с другом. Отныне печатание постановлений и земских
речей допускалось только с разрешения губернатора - для земских изданий
была установлена предварительная цензура. Вскоре последовало новое
существенное стеснение для земской деятельности. Высочайше утвержденным
положением Комитета министров от 19 сентября 1869 г. земства были лишены
права бесплатной пересылки корреспонденции.9
Сравнительно лучше сложилась судьба у наиболее прогрессивной реформы
городского самоуправления, объявленной с утверждением Александром II 16
июня 1870 г. Городового положения. Согласно ему избирательное право, как
активное, так и пассивное, предоставлялось каждому городскому обывателю, к
какому бы сословию он ни принадлежал, если он был русским подданным, имел
не менее 25 лет от роду и владел в пределах города какой-нибудь недвижимой
собственностью или же уплачивал в пользу города сбор со свидетельств:
купеческого, промыслового, на мелочной торг (лицензию на право мелкой
торговли) и т.п. В итоге каждый, кто владел хоть крошечным домиком, кто в
качестве торговца или ремесленника платил в пользу города, пользовался
правом не только избирать, но и самому быть избранным в гласные.
Крупным недостатком Положения 1870 г. явилось заимствование прусской
трехклассной избирательной системы. По закону все лица, имеющие право
участия в выборах, вносились в списки в том порядке, в каком они следуют по
сумме причитающихся с каждого из них сборов в доход города; затем
производилось деление на три разряда. К первому причислялись те горожане из
показанных в начале списка, которые уплачивали вместе треть общей суммы
сборов со всех избирателей; ко второму - следующие за ними по списку,
уплачивавшие также треть сборов; к третьему - все остальные. Каждый разряд
составлял особое избирательное собрание под председательством городского
головы и выбирал треть гласных в городскую думу. Первый разряд обычно
насчитывал лишь десятки (если не единицы) избирателей, принадлежавших к
наиболее крупным домовладельцам или торговцам, а третий – тысячи, т.е.
основную массу городского населения. Но, несмотря на это, каждый из них
посылал в думу одинаковое количество представителей, и неравенство в
пользовании избирательными правами доходило до огромных размеров. Так, в
начале 70-х годов в Петербурге разница в представительстве первого и
третьего разрядов составляла 65 раз (!).10
В то же время внутренняя организация городского управления была
достаточно рациональной. Распорядительные функции предоставлялись городской
думе, управа же сделалась исполнительным органом, действующим в рамках,
отведенных ей думой. Распределение занятий и порядок действий управы и
подчиненных ей органов устанавливались инструкцией, издаваемой думой. Члены
управы избирались думой и не нуждались в утверждений администрацией..
Постановлением же думы члены управы могли быть устранены от должности и
преданы суду. Городской голова также избирался думой, но утверждался в
должности губернатором или министром внутренних дел (в зависимости от ранга
города). Городской голова, как правило, занимал руководящее место не только
в управе, но и являлся также председателем думы.
Лучшей стороной реформы 1870 г. было предоставление городскому
общественному управлению сравнительно широкой самостоятельности в ведении
городского хозяйства и решении, местных дел. Утверждению губернской
администрацией или в некоторых случаях Министерством внутренних дел
подлежали лишь наиболее важные постановления думы (как правило,
финансовые). Огромное же большинство дел, в том числе и годовые сметы,
решались думой окончательно и не нуждались ни в чьем утверждении. На
губернатора возлагался надзор лишь за законностью действий органов
городского самоуправления. Судебную защиту городского самоуправления должно
было обеспечивать губернское по городским делам присутствие. В его состав
входили: губернатор, вице-губернатор, председатель казенной палаты,
прокурор окружного суда, председатель губернской земской управы, городской
голова губернского города и председатель мирового съезда. А.А. Головачев
замечал по этому поводу: "У нас считается необходимым все вопросы,
возникающие в административной практике, разрешать также административным
порядком... У нас забывают, что, вопросы, возникающие в административной
практике, т.е. вопросы о так называемых пререканиях о пределах власти и
законности административных распоряжений, суть также вопросы о праве и, как
таковые подлежат разрешению судебных мест... Нет никакой необходимости
учреждать особое присутствие, т.к. все вопросы в случае замеченной
незаконности действий городского управления или жалоб и пререканий могли бы
рассматриваться судом в общем порядке, законами установленном".11
Но при всех своих недостатках Положение 1870 г. являлось крупным шагом
вперед по сравнению, как с предшествующим периодом, так и с той
обстановкой, в которой оказалось городское самоуправление, в конце XIX -
начале XX вв. Будучи построено на идее доверия к общественной
самостоятельности, оно вывело российские города из спячки и придало им те
силу и значение, о которых лишь мечтали преобразователи XVIII в. Оно
позволило говорить о реальных предпосылках формирования в России
муниципального права и, несмотря на усиление административных начал в 90-х
годах XIX столетия, способствовало всплеску муниципального законотворчества
1906-1917г.
§3. Контрреформы земских учреждений в 90- | |
